文化和旅游系統扎實深入推進法治建設
王 彬
今年12月4日是第七個國家憲法日，也是“七五”普法收官、“八五”普法規劃謀劃的重要節點。文化和旅游系統深入貫徹落實習近平法治思想，持續推進文化和旅游領域治理體系和治理能力現代化，將建設法治政府擺在工作全局重要位置，推進文化和旅游法治建設工作取得顯著成效。
其中，一方面著力推動文化和旅游領域重點立法項目宣傳貫徹落實，一方面圍繞新情況新重點，出臺、印發一系列工作方案和通知，同時加強監督管理工作。隨著一系列有力舉措的落地執行，以文化和旅游領域相關法律為核心，以各地各部門法規和規章為基礎的法律法規體系正在形成。在此基礎上，政府職能得到依法全面履行，主體責任更加明確，保障力度不斷加大。
立法進程加速，法制體系逐步完善
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，一批重要法律法規相繼出臺，為善治奠定良法根基。文化是民族的血脈，是人民的精神家園。穩步推進文化和旅游建設，既要依靠黨的各項方針政策，也要依靠健全的法律法規。
近年來，文化和旅游部積極改進立法的工作方法和機制，嚴格履行立法程序，在立法過程中形成了與立法部門和相關部門的溝通交流和提前介入機制，同時注重提高社會公眾的參與度，做到立法工作者、實際工作者和專家學者三結合，充分反映客觀規律和最廣大人民群眾的根本利益。這些措施和方法的出臺，使文化立法進程進一步加快。
2013年，《中華人民共和國旅游法》頒布實施，其作為一部綜合法，兼顧了旅游產業各要素和旅游經營全鏈條，在平衡旅游經營者和旅游者權益基礎上，突出以人為本，對人民群眾普遍關心的旅游公共服務提供、旅游市場秩序規范、旅游安全保障、旅游糾紛解決等作出詳細規定。為全面理解、準確把握旅游法的立法精神和內容，立法部門對《旅行社條例》《導游人員管理條例》和《中國公民出國旅游管理辦法》等進行了適應性修訂，切合了機構改革、“放管服”改革需要，更好地保障了旅游者權益。
2016年，被喻為在文化領域具有“四梁八柱”性質的《中華人民共和國公共文化服務保障法》頒布出臺；2017年，業界呼吁多年的《中華人民共和國公共圖書館法》正式頒布。這兩部法律將黨中央關于加快構建公共文化服務體系的指導思想、方針政策轉化為國家意志，對公共文化建設、組織、管理、提供和保障等做出明確規定，進一步規范和界定了各級政府在公共文化建設中的權力和責任，明確了公共文化事業中的若干重要制度，為現代公共文化事業發展提供了強有力的法律保障。
2019年，由文化和旅游部組織起草的《中華人民共和國文化產業促進法（草案送審稿）》公開征求意見。草案送審稿共設9章75條，包括總則、創作生產、文化企業、文化市場、人才保障、科技支撐、金融財稅扶持、法律責任、附則。在篇章結構設計上，草案聚焦“促進什么”“怎么促進”兩個核心問題，確定在創作生產、文化企業、文化市場三個關鍵環節發力，在人才、科技、金融財稅等方面予以扶持保障。
作為文化領域的第一部法律，《中華人民共和國文物保護法》頒布實施38年來，在進一步保護文化遺產、弘揚中華優秀傳統文化方面發揮了重要作用。隨著法律的深入貫徹實施，各級黨委、政府將文物保護責任逐步落實，綜合執法能力不斷加強，文物保護狀況明顯改善，文物保護在服務經濟社會全面、協調、可持續發展等方面取得顯著成績。
為了適應新形勢、新要求，國家文物局開展了文物保護法修訂工作。今年11月，《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿）向社會公開征求意見，一經發布就引發廣泛關注。此次文物保護法修訂的重要原則是堅持問題導向——修改與新形勢、新要求不符的規定，完善新時代迫切需要的重要制度，重點解決地方反映強烈的突出問題，補短板、強弱項，回應社會關切，滿足人民群眾的期待和需求。同時，修訂堅持廣泛借鑒，注意借鑒資源類立法和文化領域立法經驗成果，參考近年來文物保護地方立法和境外文化遺產保護法律法規等。
此外，《文化市場綜合執法管理條例（征求意見稿）》已向社會公開征求意見；《藝術品經營管理辦法》《旅游安全管理辦法》等10余部規章制定（修訂）出臺。
做好貫徹落實，助力行業有序長遠發展
“法律的生命在于實施”是習近平法治思想的重要內容。近5年來，文化和旅游部緊抓法律的貫徹落實，一方面組織學習培訓，廣泛開展普法宣傳，加快研究出臺配套法規和制度；另一方面不斷加強執法監督檢查，確保法律效力得到發揮，助力行業有序長遠發展。
《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》出臺后，各級政府進一步增強法治意識和文化自覺，嚴格履責，公共文化服務發展基礎不斷夯實，呈現出設施網絡更加健全、文化資源更加豐富、經費保障穩步提升、文化隊伍素質持續提高的良好局面。
國家文化和旅游公共服務專家委員會委員、上海社會科學院研究員巫志南認為，上述兩部法律實施以來，人民文化權益明顯提高，各級黨委、政府從落實“以人民為中心”原則、履行基本職責高度，各地公共文化設施建設快速推進，公共文化產品生產和服務供給日益豐富，公共文化隊伍得到充實，人民獲得文化產品、享受文化成果、參與文化創造走向常態化、便利化，全國范圍內區域之間、城鄉之間、人群之間文化權益保障水平的差異迅速縮小，特別值得指出的是，文化在脫貧攻堅中發揮了積極作用，公共文化助力經濟社會發展的潛在功能初步顯現。
諸多鮮活范例折射出公共文化法律體系的實效。今年6月，農民工讀者吳桂春在廣東東莞圖書館留言事件引發全網熱議，充分說明公共文化設施免費開放對于保障文化民生、提升文明水平的關鍵作用。
得益于《中華人民共和國公共文化服務保障法》對公共文化設施建設的明確規定，陜西省韓城市文化館終于擺脫因經費缺乏而幾度停工的命運，于今年9月裝修完工，目前新館已順利投入試運行。陜西省安康市圖書館以公共文化服務保障法關于社會參與公共文化設施建設的規定為遵循，廣泛開展合作。今年夏季，在安康市圖書館的改造中，民營企業家張元江捐建了價值600多萬元的外裝、環境工程，緩解了財政緊張的情況，幫助圖書館煥然一新。
2011年頒布的《中華人民共和國非物質文化遺產法》（簡稱“非遺法”），為非遺保護政策的長期實施和有效運行提供了堅實法律保障。非遺法實施以來，在全社會營造了關心非遺保護、依法保護非遺的良好氛圍，符合中國國情的非遺保護制度得以逐步完善。
中山大學中國非物質文化遺產研究中心主任宋俊華認為，非遺法明確了我國非遺保護的“一個目標，兩大原則，三項制度”。非遺法的貫徹落實，大大激發了我國非遺的生命活力，對傳承弘揚中華民族優秀傳統文化、豐富人民群眾精神文化生活，促進經濟社會全面、協調和可持續發展發揮了重要作用。我國社會各界對保護非遺工作的意義、理念、方式和方法的認識有了明顯提高，踴躍參與非遺保護的熱情不斷高漲，探索出了許多具有中國特色的非遺保護經驗、方式和方法，如搶救性保護、生產性保護、整體性保護、文化生態保護區建設、非遺代表性傳承人研修研習培訓等，為國際非遺保護工作提供了中國方案。
旅游法的頒布施行，結束了新中國成立60多年來在旅游領域長期無法可依的局面，對旅游資源開發和利用、旅游市場組織和監管、旅游者權益保護進行了全面規范。
“具有中國特色的旅游法治體系正在逐步形成。”北京第二外國語學院馬克思主義學院院長、北京市法學會旅游法學研究會常務副會長兼秘書長孟凡哲表示，旅游法實施7年來，各級文化和旅游行政主管部門堅持嚴格執法、積極普法、依法行政，越來越多旅游市場經營者能夠按照法治化的軌道開展經營，更多旅游者學會了遇事找法，用旅游法來維護自己的權益。國家文化和旅游行政主管部門還根據旅游行業的發展變化，適時出臺了《旅游經營服務不良信息管理辦法（試行）》《在線旅游經營服務管理暫行規定》等一系列部門規章，使旅游法的原則和要求得到進一步的貫徹落實。
旅游法起草人之一、北京第二外國語學院文化旅游政策法規中心副主任王天星認為，旅游法頒布實施取得良好的效果，具體體現在旅游市場秩序有所好轉，無序低價競爭等市場頑疾得到一定程度遏制；旅游服務水平有所提升，在線旅游、團購旅游快速發展，為旅游者提供了多樣化選擇；旅游市場規模有所擴大，旅游產品日益豐富，旅游業與文化產業、體育產業實現更為有機的融合。
公正文明執法，執法方式持續創新
文化和旅游部以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于文化和旅游工作特別是文化和旅游融合發展重要論述精神，在執法監管的法規體系、管理體制、執法隊伍、整合執法權等方面，探索出了一套行之有效的做法，取得了顯著成效。
互聯網上網服務營業場所從陰暗逼仄變得寬敞明亮，文化和旅游產品更加豐富、業態更加多元，對演出票務、網絡直播、文物安全、文明旅游等社會關切的熱點問題的管理更加及時有力……在這些直觀感受變化的背后，是嚴格規范公正文明執法帶來的一系列深層次的轉變。
文化市場綜合執法改革成果顯著。截至2019年底，各省（區、市）、新疆生產建設兵團省級文化市場綜合行政執法改革任務基本完成。市、縣改革逐步推進，其中198個市（州、盟）完成文化市場綜合執法隊伍與旅游市場執法隊伍的整合，實現市區兩級隊伍的整合。
行政執法程序不斷完善。印發實施《關于加強地方文物行政執法工作的通知》等文件，制定或修訂文化市場執法的文書制作規范、證據規則、檔案管理辦法等多項規范，正在制定《關于進一步完善文化市場綜合執法運行機制的通知》等規范性文件，并加強了對地方執法的指導。
行政執法方式持續創新。繼續完善推廣全國文化市場技術監管與服務平臺，實現執法全過程記錄和可回溯管理。建立常態化“體檢式”暗訪評估機制，及時發現、通報、查處文化和旅游市場存在的突出問題。拓展網絡信息監測等手段，有效提升對重點、熱點問題的發現預警和分析研判能力。文化市場、文物和旅游各個領域積極探索和推進“互聯網+執法”。
行政執法保障進一步加強。嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁將罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。截至2019年底，396個市（州、盟）、1804個縣（市、區）文化市場綜合執法隊伍的工作經費和能力建設經費列入同級政府財政預算。308個市（州、盟）、1488個縣（市、區）一線執法人員依法參加工傷保險。
健全依法化解糾紛機制。開發建設了“我要投訴舉報平臺”、12301國家智慧旅游公共服務平臺全媒體呼叫中心，集中受理游客咨詢與投訴；積極推動12301旅游投訴熱線全國全覆蓋。推動設立旅游巡回法庭，建立健全“調解+仲裁+行政執法+司法訴訟”的旅游糾紛綜合處理機制。
“十四五”即將開啟，黨的十九屆五中全會明確提出到2035年建成文化強國。在文化和旅游融合的大背景下，建成文化強國離不開文化和旅游產業政策的健全完善、文化和旅游法律體系的完善、相關制度的更新。在法律實施成果得到更進一步鞏固的同時，法律頒布實施過程中的問題也進入攻堅克難期。專家建議，還應通過與時俱進完善法律體系、推動地方立法進程、加大普法宣傳和監督管理力度等方式，著力解決法律局部內容滯后、各地貫徹落實情況不均衡、文化和旅游綜合協調體制機制運行不到位等問題。
來源：中國文化報2020年12月7日第1版