社會資本參與+專業化運營：

被PPP模式改變的文旅項目

林  楠

PPP（Public—Private Partnership），又稱“PPP模式”，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府合作，參與公共基礎設施建設。自2014年起，這一模式在我國有關部門推動下逐步鋪開。目前，PPP項目模式主要涉及能源、交通運輸等19個一級行業，其中文化、旅游均作為一級行業位列其中，并分別涵蓋文化場館、文化旅游、文物保護以及古城保護、旅游配套設施等數個二級行業。

PPP模式之所以能夠得以推廣，除了撬動社會資金參與公共基礎設施建設外，還在于能夠以競爭性方式引入更為專業的項目運營方，從而在改變財政資金投入方式的同時，為公共基礎設施項目的運營帶來創新式改變。這一點，在文化、旅游領域的PPP項目中均有所體現。

唐山大劇院（圖片來源于網絡）

錦竹市境內九龍山—麓棠山旅游景區（圖片來源于網絡）

案例一  文化領域PPP：引入社會資本提升公共文化服務質量

唐山大劇院坐落于河北省唐山市文化廣場東北側，總投資約12億元，總建筑面積6.8萬平方米，主要包括1500座劇場、800座音樂廳及500座實驗劇場，是2016年唐山世界園藝博覽會重點配套項目文化廣場的重要組成部分，也是唐山市首家現代化大型文化演出場館。唐山大劇院項目采用PPP模式運作，屬于文化一級行業、文化場館二級行業，唐山市文化廣播電視新聞局作為實施機構，引入北京保利劇院管理有限公司作為中標方參與大劇院的運營。

引入專業社會資本參與運營的結果，是提升了唐山大劇院提供公共文化服務的質量。據介紹，該項目自2016年運營以來，已完成各類演出419場，觀演人數16.6萬人次，平均上座率66.4%，累計票房收入1230萬元，運營期內政府累計減少財政支出6000余萬元，社會資本方則獲得了5%的稅后利潤率。

該項目的社會資本方除為唐山大劇院帶來眾多國內外高端演出劇目外，還特別注重落實中辦、國辦印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》“推廣運用政府和社會資本合作等模式，促進公共文化服務提供主體和提供方式多元化”的要求，積極發揮唐山大劇院作為當地主要公共文化場館的公共文化服務職能。公益演出票價不高于100元、場次不少于12次等規定，保證了唐山大劇院在保障民眾公共文化權益方面的作為。同時，積極開展面向兒童和青少年、地震致殘的唐山健康村村民等多類公益性演出和藝術普及教育活動，充分顯示PPP模式可以為政府與企業搭建綜合性惠民服務平臺，提高文化基礎設施的項目運營水平和公共文化服務效能，實現雙贏。

案例二  旅游領域PPP：政府頂層規劃+社會資本專業運營=整體文旅成果輸出

近年來，四川省綿竹市深入貫徹習近平總書記關于“三農”工作重要論述精神，全力實施鄉村振興戰略，提出了“特色小鎮+農業園區+合作社”的發展思路，確定了綿竹“863”計劃，依托綿竹“古蜀翹楚、益州重鎮”的豐富歷史文化和自然生態資源，從整體規劃著手，引入社會資本運營，推進整體文化旅游建設。在此基礎上，2017年底，綿竹市提出以全域旅游發展推動鄉村振興戰略，授權綿竹市文化體育廣播電視和旅游局作為實施機構發起綿竹市全域旅游一期PPP項目。

該項目建設范圍涵蓋綿竹市內多個鄉村旅游片區，包括天池片區、九龍山—麓棠山片區、漢旺—清平片區、年文化小鎮片區等，從地理位置分布來看遍及全市。項目的成功運作離不開政府的頂層規劃和通過PPP模式引入的專業資本運營。

從頂層規劃角度來看，由于項目體量較大，綿竹市專門建立“黨政統籌，綜合協調”的組織體系，成立以書記、市長為組長的工作領導小組，以全域旅游規劃建設會戰指揮部工作機制來貫徹落實，建立全域旅游工作聯席會議制度，將國家級全域旅游示范區創建納入目標考核，并逐年加大權重。

此外，為夯實發展基礎，還加強了政策保障：一是出臺《關于進一步加快文化旅游產業發展的意見》《綿竹市服務業發展獎勵補助資金管理辦法（試行）》《綿竹旅游智庫成立工作方案》等政策舉措，從財稅、用地、投融資、產業融合、項目推進、人才引進等方面全面助推項目實施；二是聘請專家編制《四川省綿竹市全域旅游發展總體規劃》及7個子規劃，形成了“一心、一園、三帶、六組團”的整體空間布局；三是統籌推進全域旅游、國土空間、生態環保、交通體系等各項規劃，實現“多規合一”。

以上建設成果的取得離不開PPP模式發揮的巨大作用。該項目首次在推進整體旅游建設方面采取政府與社會資本合作（PPP）模式，建設內容包括各片區的公共基礎設施配套、歷史文化街區提升及改造等。項目采用公開招標方式，引入多家社會資本方聯合中標，最終由政府指定出資機構與社會資本方按照1∶9的比例共同出資，成立專門的項目公司進行融資、建設、運營等。由于采取了頂層規劃、PPP模式啟動的建設方式，從整體來看，該項目已經吸引投資達19.08億元。

從建設亮點來看，推出了深度融合的“農文旅體”項目，成功推出以“畫境綿竹”為公共品牌的系列鄉村旅游綜合體，實現鄉村旅游的業態、文態、生態有機融合發展，打造集大眾性、趣味性和運動性于一體的新型鄉村旅游消費模式。其中，以發展年畫產業助推鄉村振興、以傳承優秀德孝文化帶動鄉風文明，創造了“農忙扛鋤頭，農閑握筆頭”的生產組織方式，構建了“五干一分”的產業鏈發展模式；啟動了以年俗、年趣、年味文化為核心的綿竹年文化旅游度假區建設，成為貫徹落實習近平總書記關于“推動優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展”指示精神的生動實踐。

與此同時，錦竹市還依托良好的生態資源，探索出一條引導傳統采礦區向現代旅游服務業轉型的發展之路，打造了金色清平國家4A級景區，提出了“礦區變景區、礦車變火車、礦工變老板”的“三變”思路，解決了6000余人的就業問題。此外，項目實施還推動了農業產業與農村電商、旅游、創意文化等的深度融合。特別是項目實施加強了基礎配套工程的建設，提升了地方招商引資能力，截至目前，已累計簽署旅游類招商引資協議總投資額約40億元。

專家點評

王澤彩（中國財政科學研究院政府績效研究中心主任、研究員）：

在文化和旅游行業引入PPP模式的比較優勢體現在：充分發揮市場配置資源的決定性作用，創新基礎設施或基本公共服務（產品）多元供給方式。政府與社會資本合作就是借助社會資本并給予其一定期限的回報率，本著“風險共擔、盈利共享”的契約精神，完成基礎設施或基本公共服務（產品）有效供給，政府不再“包打一切”。如影院劇院運營、送戲下鄉、鄉村振興、歷史名鎮建設、全域旅游等領域PPP發展潛力巨大，但必須抓住財政可持續和績效管理兩個“牛鼻子”，促進政策引導和資金協同，加快PPP與ABS（以項目所屬的資產為支撐的證券化）、REITs（房地產信托投資基金）、EPC（工程總承包模式的一種）融合推動，重塑新公共服務多渠道提供方式，滿足人民群眾多層次和多樣化需求。    以案例一為例，其可借鑒經驗為：

一是政府采購選擇知名度高的社會資本合作方。唐山大劇院項目嚴格執行財政部“政府采購選擇社會資本合作機構”規定，放棄本土資本方，主要考慮北京保利劇院管理有限公司立足北京、面向全國和以現代企業制度和先進質量管理標準、更多參與國內大中城市劇院經營管理的比較優勢。

二是高質量提供各類公共產品或公共服務。通過委托運營運作方式，除了保利集團精心組織的各類國際、國家和北京高端演出劇目外，還注重組織金雞百花電影節等多種藝術水準高、文藝作品種類豐富的高雅藝術。可以看出，堅持供給側結構性改革，創造高質量公共產品、提供公共服務，成為用好PPP模式的“主旋律”。

三是社會效益和經濟效益同頻共振。唐山大劇院積極推廣運用政府和社會資本合作等模式，促進公共文化服務提供主體和提供方式多元化；注重社會效益，公益演出票價限高、場次限定，面向基層弱勢群體等；注重經濟效益，實現文旅消費與惠民雙贏、文旅普及與提升的雙贏、政府與企業雙贏。

案例二中可借鑒的經驗，突出表現在“整體”示范模式：

首先，整體健全組織體系。綿竹市全域旅游一期PPP項目，通過建立黨政統籌、綜合協調的組織體系，創建國家全域旅游示范區工作領導小組，以全域旅游規劃建設會戰指揮部工作機制來貫徹落實，建立全域旅游工作聯席會議制度，將國家級全域旅游示范區創建納入目標考核。

其次，整體系統政策設計。通過高水平構建政策保障，夯實項目發展基礎，出臺財稅、用地、投融資、產業融合、項目推進、人才引進等一系列規模性政策舉措，科學編制全域旅游規劃，統籌推進全域旅游、國土空間、生態環保、交通體系等子規劃，全面助推全域旅游發展。

再者，整體運營要素整合。通過創新投資模式，率先在全域旅游示范區實施PPP項目，補全域旅游公共服務設施短板；通過打通農業產業與農村電商、旅游、創意文化等新鏈條，實現要素融合發展；通過推動旅游產業發展，增強基礎設施承載力，營造寬松營商環境，提升招商引資能力。

周建明（中國城市規劃設計研究院教授級高級城市規劃師）：

PPP模式適合既有公共產品屬性，又有市場贏利需求的行業領域，開始于公共基礎設施建設，也適用于文旅行業發展。

2001年以來，國內文化和旅游消費需求持續穩定增長。其中，國內旅游人數年均增長率達12%，2019年達60.1億人次；2019年我國文化產業增加值為4.43萬億元，文化消費綜合指數持續增長。因文旅行業的屬性和較大的投資風險，PPP模式具有較大優勢和潛力。

金永祥（北京大岳咨詢有限公司總經理）：

PPP模式在文化和旅游行業的作用遠大于市政交通等行業。過去幾年，我國很多城市建設大劇院、體育場館、圖書館等文體設施，投資雖大但效果有限，有些甚至成為地方政府的財政負擔。旅游設施也是如此，許多所謂的景點雖然建了一些旅游設施，但是很難吸引游客。其主要原因在于，文化和旅游設施不同于提升市民生活品質的基礎設施，如住房和市政道路等。一些地方由于文化和旅游人才欠缺、資金不足等很難滿足市民及行業發展需求。引入PPP模式的優點在于：地方政府在人才和資金不足的情況下，可以在全國甚至世界范圍內選擇高水平的專業團隊，發展當地的文化產業和旅游業，使地方政府和社會資本實現雙贏，社會資本可以獲得發展機會、賺取利潤；地方政府可以快速引入高素質專業人才，借助外力提高當地居民的文化生活水平，同時增加就業，改善營商環境。

為實現雙贏，需要注意以下幾點：第一，社會資本方必須是專業的運營團隊或者由專業團隊牽頭的聯合體；第二，選擇社會資本不能走過場，既要保證有競爭，又要吸引多數行業重要參與者的參加，更要明確政府和社會資本方的責權；第三，在實施階段，政府要履約，并提供必要的支持，尤其是要做好監管。

薛起堂（北京市惠誠律師所執行主任）：

當前，廣大人民群眾的精神文化需求越來越旺盛，大眾在文化、體育、旅游等領域的消費需求增加，各地需要建設大量的文旅類項目才能滿足人民日益增長的美好生活需求，而政府和社會資本合作模式比較適合文旅類項目的建設和運營。

一是社會資本方較擅長文旅類項目的運營，政府部門則重在管理。文旅類項目的重點是運營，需要專業運營團隊，無論是大劇院、體育館還是全域旅游項目等，只有把項目運營好才能有收益，更好地為人民群眾提供服務。

二是文旅類PPP項目具有提升基礎設施建設、帶動經濟增長、促進就業等諸多優勢。以全域旅游為例，文旅類PPP項目在對景區進行建設的同時，為方便游客需要對區域內的基礎設施進行建設及修復，如道路建設、環境治理等；通過旅游項目推介帶來消費人群、吸引企業投資，不僅促進當地就業、帶動經濟增長，還能實現鄉村振興等。

三是文旅類PPP項目仍需要注意一些問題。首先，在政府采購社會資本時要注重企業的運營能力。如前所述，文旅類項目的關鍵在于運營。其次，對社會資本的采購要允許組成聯合體，因為文旅類PPP項目內容復雜、投資大，需要社會資本具備多方面的能力，單一的社會資本方無法完成。最后，文旅類PPP項目一定要約定社會資本提供一定的公益服務。文旅項目的目的是服務廣大人民群眾，不能只追求運營收入而忽略公益特點。

來源：中國文化報2021年1月27日第4版