加快形成大旅游工作格局 為建設旅游強國提供堅實機制保障

作者：戈雙劍  編輯：張玫 史曉宇

5月17日召開的全國旅游發展大會是黨中央首次以旅游發展為主題召開的重要會議，會上傳達了習近平總書記對旅游工作作出的重要指示。習近平總書記提出要“著力完善現代旅游業體系，加快建設旅游強國”，并要求“各地區各部門要切實增強工作責任感使命感，分工協作、狠抓落實，推動旅游業高質量發展行穩致遠”。新時代新征程，旅游發展面臨新機遇新挑戰，錨定旅游強國建設目標、推動旅游業高質量發展需要更加堅實的機制保障，要加快形成大旅游工作格局，進一步凝聚各方共識，加強統籌協調，增強工作合力。

加快形成大旅游工作格局是對多年來旅游發展實踐經驗的總結，是對旅游運行基本規律的理性認識，是推動旅游業高質量發展、加快建設旅游強國的重要機制保障。準確理解和推動形成大旅游工作格局，將其內化整合為創新驅動力，并貫穿至旅游各環節全過程，是推動旅游業高質量發展行穩致遠的內在要求。

大旅游工作格局的實踐基礎

準確理解和推動形成大旅游工作格局，必然要明確其“大”在何處？可以從旅游綜合性、場景泛化、業態邊界、消費潛力、旅游形象整體性等5個維度來加以理解。

大旅游工作格局，“大”在旅游綜合性強。根據目前業界共識，旅游業與110多個行業相關，其產業鏈條長，涉及環節多，具有“一業興、百業旺”的乘數效應。近年來，旅游與文化、體育、農業、交通、商業、工業、航天等領域深度融合，“旅游+百業”“百業+旅游”的趨勢和效益更加明顯。

大旅游工作格局，“大”在旅游場景泛化。近年來，隨著我國經濟社會快速發展和科技水平不斷提升，人們的生活理念、審美理念、消費理念和方式快速變化，旅游需求更加多元，旅游吸引物的范圍不斷擴大，突破了自然資源、文化歷史資源等主要領域，向更加廣泛的場景拓展。跟著美食去旅行、跟著演出去旅行、跟著影視劇去旅行、跟著網紅節目去旅行等正逐步受到市場認可，一些能夠提供情緒價值和新體驗的“被人格化”的城市和各類街區等已成為新的旅游吸引物，旅游場景逐步泛化。

大旅游工作格局，“大”在業態邊界持續拓展。從旅游經濟角度來看，旅游業態的邊界已突破了傳統業態，正向新興業態持續拓展。A級旅游景區、度假區、星級旅游飯店等傳統旅游業態承接了大部分游客出游需求，而各類新型游樂園、科普園區、文化園區、博物館、美術館、文化館，以及都市知名商圈、歷史文化街區、旅游休閑街區正逐漸成為游客流量的聚集地，部分旅游新業態，如露營旅游、低空旅游、城市漫游、沉浸式旅游等與傳統業態在發展形態、結構、運營方式等方面有明顯不同，其不斷出現并快速迭代促使業態邊界持續拓展。

大旅游工作格局，“大”在旅游消費潛力。旅游消費的強帶動性在擴內需、促消費、穩預期、提信心方面發揮著重要作用。據文化和旅游部數據中心測算，2024年五一假日期間，全國國內旅游出游合計2.95億人次，同比增長7.6%，按可比口徑較2019年同期增長28.2%；國內游客出游總花費1668.9億元，同比增長12.7%，按可比口徑較2019年同期增長13.5%，增長勢頭明顯，旅游消費也從主要集中在城市逐步向縣域下沉。隨著各項促進旅游消費政策逐步實施見效，國內、入境和出境旅游三大市場的協同發力，超大規模的旅游市場將進一步釋放旅游消費潛力。

大旅游工作格局，“大”在旅游形象整體性強。旅游形象是旅游目的地影響力和吸引力的外在表現，具有整體性特點，是游客出游決策的重要參考，直接關系到當地旅游經濟發展。旅游形象的塑造、維護和提升具有系統性、綜合性和長期性特點，而部分影響旅游市場秩序的頑瘴痼疾會對旅游消費體驗和旅游目的地整體形象產生嚴重的負面影響，如個別知名旅游目的地“欺客宰客”等違法違規行為，對當地旅游整體形象造成了嚴重的負面影響。

大旅游工作格局的理論基礎

形成大旅游工作格局必然要求進一步突出“大服務”“大質量”和“大監管”等理念。“大旅游”是觀念主體，“大服務”“大質量”和“大監管”是其理論基礎。

大服務之“大”，“大”在服務涉及全過程和各環節。旅游業是現代服務業，服務質量是其核心競爭力，旅游經濟也是體驗經濟，追求獨特的旅游體驗是出游決策的重要原因。服務貫穿旅游吃住行游購娛等全過程和事前、事中、事后各環節，任何一個環節出現服務不到位或質量問題，均會影響游客整體質量感知和旅游體驗。當前，旅游需求呈現追求高品質、多樣化的趨勢，廣大游客的質量意識和質量預期進一步增強，要想滿足廣大游客的服務質量預期，就要樹立大服務的理念。

大質量之“大”，“大”在質量的多維性和系統性。旅游業高質量發展是多維度的，既包括經營主體、監管部門各司其職，也涉及市場監管、產業發展、公共服務、資源利用等多領域的政策保障，還要求推動實現主客共享，是一項系統工程。當前，旅游與各領域的融合加快、場景泛化，形成復雜的旅游生態，新產業新業態新模式不斷涌現，對效率和公平、創新和保護的需求更趨多元。質量監管的方式和手段不斷更新，大力提升服務質量已成為質量強國建設的重要任務。因此，要推動旅游業實現質的有效提升和量的合理增長，更好滿足廣大人民群眾多層次旅游消費需求，要樹立大質量理念。

大監管之“大”，“大”在監管的綜合性和協調性。基于旅游的關聯度高、綜合性強、鏈條長等內在特點，旅游市場需要進行跨部門綜合監管。2016年，國務院辦公廳印發《關于加強旅游市場綜合監管的通知》，在國務院旅游工作部際聯席會議下設旅游市場綜合監管工作小組，并明確了旅游、公安、交通等12個相關部門的監管責任。從實踐經驗來看，缺乏有效的機制保障，對涉及多個部門、管理難度大、風險隱患突出的涉旅綜合監管事項來說，容易出現“多頭管理”或“無人管理”的現象，不僅會損害廣大游客的合法權益，也不利于旅游業高質量發展。從實際情況來看，監管工作涉及經營主體全生命周期和事前事中事后全過程，需要加快補齊監管短板、堵塞監管漏洞，切實把該管的管好、管到位。

形成大旅游工作格局的重要路徑

加快形成大旅游工作格局，是當前和今后一個時期推動旅游業高質量發展的重要機制保障，應找準定位、精準施策、綜合問效，打出一套組合拳。

一是及時走出認識誤區。理念是行動的先導，推動高質量發展，要進一步認清業界存在的“幾重幾輕”現象。當前“重建設輕運營”的現象在一定范圍內仍然存在，整體上尚未實現實質性改變。部分大投資、大項目因不重視運營而市場遇冷的案例值得深刻分析總結?；谑袌鲎兓?，一部分“大投資”轉向“小而美”“精改造”和“微提升”，對運營質量提出更高的要求。“重硬件輕軟件、重宣傳輕質量”等現象仍較為普遍，在旅游目的地競爭日趨激烈的情形下，部分地區打造新的網紅城市和目的地并期望“一夜爆紅”的沖動較為強烈，以造話題、上熱搜來增加曝光率、吸引流量的同時，質量問題卻頻發，引起廣泛關注，不僅會消解前期努力，還會影響當地整體旅游形象。“重價格輕服務”仍是普遍現象，追求“低成本”仍為大多數游客出游選擇的重要影響因素，片面追求低價，對服務價值認識不足，理性消費的理念尚需進一步增強。

二是系統提升政策實效。當前，旅游業高質量發展迎來多項政策利好，國務院辦公廳印發《關于釋放旅游消費潛力推動旅游業高質量發展的若干措施》的通知，提出30條措施推動旅游業高質量發展，文化和旅游部實施《國內旅游提升計劃（2023—2025年）》，推動國內旅游實現質的有效提升和量的合理增長，2024年《政府工作報告》提出，將文娛旅游作為新的消費增長點加以積極培育，各地各部門也相繼出臺多項支持旅游業高質量發展的政策，形成多層次、多維度政策支持體系，有利于進一步打通高質量發展的痛點堵點。應加強各類政策的系統集成，堅持系統推進、系統問效，進一步提升政策實效。

三是加快構建高質量發展評價體系。旅游業高質量發展的內涵豐富、維度多元，需要立足旅游發展新階段新形勢，以新的視野和框架來加以理解，加快構建一套科學完備的評價體系，既符合經濟社會高質量發展的共性，又彰顯本行業、本領域的個性，重點解決評價主體（誰來判斷實現了高質量發展）、評價指標（如何判斷實現了高質量發展）、評價規則（明確評價過程中是否達到要求的相關判定標準和依據）、運行機制（評價體系正常運行的相關工作機制及保障）以及實現路徑（以什么樣的方式和手段來推動實現高質量發展）等問題，形成具有一致性的評價方法，進而對旅游業進行多維度衡量，找準高質量發展存在的問題和面臨的挑戰，更精準地解決問題，推動實現高質量發展。

原載《中國旅游報》，《中國旅游報》社有限公司，2024年。