民法典是旅游市場(chǎng)監(jiān)管的重要遵循

各級(jí)文化和旅游主管部門應(yīng)秉持法治思維，在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中嚴(yán)格遵循民法典的原則、理念、規(guī)定，尊重旅游經(jīng)營者的各項(xiàng)權(quán)利，維護(hù)旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，為推進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)

王天星

《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱“民法典”）被譽(yù)為“社會(huì)生活百科全書”，不僅是作為平等主體的公民、法人或非法人組織從事民事活動(dòng)的法律依據(jù)，也是作為行使公權(quán)力主體的各級(jí)政府及文化和旅游主管部門行使旅游市場(chǎng)監(jiān)管職權(quán)的法律依據(jù)。

5月29日，中共中央政治局就“切實(shí)實(shí)施民法典”舉行第二十次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。

政府及文化和旅游主管部門在日常旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作中，應(yīng)該在哪些方面、哪些環(huán)節(jié)、哪些工作中依據(jù)民法典作出監(jiān)管決策、履行監(jiān)管職能呢？從內(nèi)容和意義上考量，民法典作為依法監(jiān)管的法律依據(jù)，其對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

各級(jí)政府機(jī)關(guān)及文化和旅游主管部門在制定有關(guān)旅游監(jiān)管方面的立法、規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)遵循民法典。民法典第二百七十九條規(guī)定：“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。”行政機(jī)關(guān)在制定民宿管理規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)，必須遵循法律優(yōu)位原則，必須遵循民法典關(guān)于住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)與民法典保持一致，不得違法調(diào)整民法典有關(guān)住宅用途調(diào)整的規(guī)則、條件。

民法典第三條明確規(guī)定： “民事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯。”據(jù)此，旅游經(jīng)營者的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)，包括政府及其部門在內(nèi)的任何組織或者個(gè)人不得侵犯。基于依法行政要求，政府機(jī)關(guān)的行政行為必須遵循民法典的規(guī)定，不僅不得侵害旅游經(jīng)營者在行政法上的權(quán)利（如旅行社在接受行政處罰中的陳述權(quán)、申辯權(quán)、提出行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)等），同樣也不得侵害作為民事主體的旅游經(jīng)營者在民法上的權(quán)利（如財(cái)產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)等）。如果行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害了民事主體的民事權(quán)利，如違法關(guān)停旅游景區(qū)、違法要求旅游經(jīng)營者對(duì)不可抗力引發(fā)的旅游糾紛承擔(dān)法律責(zé)任等，旅游經(jīng)營者可以行政相對(duì)人的身份申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，因行政機(jī)關(guān)的違法行為遭受財(cái)產(chǎn)損失的，還有權(quán)申請(qǐng)國家賠償。我國行政復(fù)議法和行政訴訟法確立保護(hù)的“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，既包括旅游經(jīng)營者在行政法上的權(quán)益，也包括當(dāng)事人的民事權(quán)益。這就是說，行政機(jī)關(guān)的行政行為如果侵害了旅游經(jīng)營者的民事權(quán)益，旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益同樣受到行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法的保護(hù)。

守法經(jīng)營是民法典對(duì)旅游經(jīng)營者明確設(shè)定的法律義務(wù)。如民法典第八十六條規(guī)定：“營利法人從事經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”無論是旅行社，還是旅游景區(qū)、旅游飯店以及其他旅游經(jīng)營者，作為營利法人從事旅游經(jīng)營活動(dòng)，必須接受包括文化和旅游主管部門在內(nèi)的相關(guān)政府部門的監(jiān)督，這就表明民法典為旅游經(jīng)營主體從事某項(xiàng)旅游經(jīng)營活動(dòng)設(shè)定了行政法上的義務(wù)。它表明，旅游經(jīng)營主體從事旅游市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)，必須依法接受文化和旅游主管部門的行政監(jiān)管，參與旅游行政監(jiān)管法律關(guān)系。

政府對(duì)旅游投資項(xiàng)目的監(jiān)管應(yīng)貫徹民法典確立的誠信原則。誠信原則是民法典總則部分確立的原則，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的基本保障。目前，誠信原則已經(jīng)引入政府管理、行政監(jiān)管之中。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確提出，要大力推進(jìn)政務(wù)誠信，建設(shè)誠信政府。明確要求地方各級(jí)政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行向包括旅游經(jīng)營者等市場(chǎng)主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會(huì)公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對(duì)包括旅游經(jīng)營者在內(nèi)的市場(chǎng)主體因此受到的損失予以補(bǔ)償。

從最高人民法院裁判文書網(wǎng)公布的案例來看，一些地方政府以生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等為名，隨意撕毀、變更旅游投資協(xié)議，給旅游投資者造成了巨額的非經(jīng)營性損失，嚴(yán)重侵害旅游投資者的合法權(quán)益，影響當(dāng)?shù)卣墓帕ΑＳ纱丝磥恚穹ǖ浯_立的誠信原則，應(yīng)當(dāng)成為政府對(duì)旅游投資市場(chǎng)監(jiān)管遵循的原則。

民法典的生命力在于實(shí)施，民法典的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)文化和旅游主管部門應(yīng)秉持法治思維，在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中嚴(yán)格遵循民法典的原則、理念、規(guī)定，尊重旅游經(jīng)營者的各項(xiàng)權(quán)利，維護(hù)旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，為推進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

來源：中國旅游報(bào)2020年9月17日第03版