行政區劃是社會經濟發展和區域旅游業管理的基本單元。旅游區作為區域的一種功能性空間，受到行政區劃設置和行政邊界的明顯影響。部分旅游區面積規模較大，跨越行政邊界，由此形成了跨界旅游區。隨著自駕游網絡的發展、全域旅游推進和區域旅游一體化，實現跨界旅游區協同發展、和諧共生，逐漸成為旅游業高質量發展亟須解決的問題。
一、跨界旅游區的內涵和協同發展的新形勢
（一）跨界旅游區的基本內涵
從行政區劃整合的程度來看，跨界旅游區包括分割型和聯動發展型。第一種為當前的主要類型，即旅游區分屬不同的行政區管轄，協同發展水平較低。聯動發展型，即地方政府設立管委會或其他機構對旅游區進行統一管理，一定程度上解決了行政區劃分割的問題，但管委會和地方政府之間仍然會存在一定的權力交叉和利益沖突。
跨界旅游區具有功能復合性、關聯性、市場導向性、尺度多樣性等特點。功能復合性是指跨界旅游區不是單純的旅游系統，而是旅游—文化—生態構成的復合系統，如不少跨界旅游區是重點生態功能區。因此，跨界旅游區協同治理的重要內容不限于旅游業發展的協同，還需要綜合考慮生態系統、資源、文化傳統保護利用的協同。關聯性是指跨界旅游區旅游業與社會、經濟關聯性較大，往往嵌入社會經濟結構中，涉及的利益相關者不僅包括旅游業主體，還包括其他社會經濟主體（如社區、村鎮等），因而跨界旅游區的協同是區域協同的“潤滑劑”。市場導向性是指跨界旅游區的資源利用和產品建設是以市場為導向的，必須順應市場規律。尺度多樣性是指跨界旅游區具有空間尺度的差異。中小尺度的跨界旅游區一般指跨越行政邊界的旅游景區（如A級景區、國家風景名勝區、國家森林公園等）；從較大的空間尺度看，跨界旅游區還可以包括聯系密切、一體化水平較高的旅游目的地區域（如城市群旅游區、都市圈旅游區等），以及各級政府劃定的政策性旅游空間（如文化—旅游經濟帶等）。
（二）跨界旅游區協同發展面臨的新形勢和新問題
一是重大區域發展戰略、國家文化公園建設使得跨界旅游區空間尺度擴大，內涵更豐富。長城、大運河、長征、黃河、長江等五大國家文化公園是大范圍、大跨度的文旅載體，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區發展、海南國際旅游島建設等重大區域戰略促進了區域一體化發展，使這些區域的旅游業發展同樣具有整體性、系統性、不可分割性等特點。國家文化公園、國家公園、都市圈旅游區等新型跨界旅游區涉及的行政區劃數量和層級都增多，問題更復雜，亟須減少行政區劃的邊界效應，提升跨界旅游區發展的系統性和整體性。
二是生態系統保護修復和自然保護地整合推動空間格局重構和利益重組。受歷史原因的影響，自然保護地是我國的一類重要旅游區。以國家公園為主體的自然保護地體系建設促使自然保護地邊界整合重組，生態紅線對旅游發展的剛性約束大幅增強，驅動跨界旅游區與周邊區域旅游業發展格局重構，原有的自然保護地內的旅游業態退出或是向外圍轉移，跨界旅游區利益相關者網絡重組。在此背景下，如何從區域整體性角度出發，減少自然保護地邊界和行政邊界的壁壘，推進跨界旅游區協同發展，實現生態產品價值，成為亟須考慮的問題。
三是旅游風景道等跨界旅游空間推廣，使得跨界旅游區治理面臨新機遇和新挑戰。旅游風景道是增進沿線旅游空間聯系的線性旅游廊道，給跨界旅游區協同發展提供了新的媒介和發展機遇，但風景道也存在建設水平和綜合效益不均衡、空間銜接不順暢等問題，亟須提升旅游風景道體系對跨界旅游區的協同效應。
四是旅游信息化推動跨界旅游空間治理走向實體空間和網絡空間并重。信息時代，各行政區都在致力于構建自己的旅游線上營銷體系，但不同的行政區在網絡營銷的制度和技術方面都缺乏相應的合作交流機制，使得線上營銷體系各自為政，未能給旅游者提供完整的、暢爽的、系統的跨界旅游信息服務，跨界旅游區內各旅游景點的信息暴露量存在較大差異，出現旅游信息鴻溝現象。因此，在旅游信息化背景下，跨界旅游區需要實體空間治理和網絡空間治理并重，構建跨界旅游區內各景點合作共生的在線旅游營銷系統。
二、跨界旅游區協同發展的理論透視和優化路徑
（一）行政區與旅游區的空間非耦合是阻礙跨界旅游區協同發展的根源
我國行政區劃具有明顯的歷史繼承性，而旅游區是我國在改革開放以后伴隨著市場經濟發展和人們旅游休閑需求增加而大量涌現的。跨界旅游區的根源性矛盾主要是行政區與旅游區空間非耦合的矛盾。跨界旅游區的文化-生態系統具有完整性和系統性等特征，但其整體發展可能會受到“行政區經濟”的負面影響。“行政區經濟”是指地方政府在本行政區內構筑相對自主、自我配套的社會經濟發展體系，形成一定的行政壁壘，出現行政區劃約束區域經濟一體化的現象，從而導致跨界旅游區的旅游投資、信息與要素等在不同行政區間流通不暢，旅游業發展不均衡、管理不統一，造成旅游資源保護利用的分割和失衡、旅游產品同質化及重復建設等問題。此外，各行政區的等級、轄區面積、地方分權等直接影響著其資源配置能力和發展潛力，構成了各行政區獨特的“政區位勢”。例如，跨界旅游區位于地級市中心城區的板塊的旅游業可能比位于其他縣的板塊要發展得好，原因是地級市擁有更高的政區位勢（即更多的財權事權和更高的行政等級）。
“行政區經濟”和政區位勢的差異構成跨界旅游區的多個異質性人文界面，對旅游業發展、管理的支撐能力具有較大差異，因而造成旅游區保護與發展水平不均衡和利益沖突，出現行政區這一“人”的界面和旅游區這一“地域”界面的人地關系沖突。政區位勢與“行政區經濟”并不是相互獨立的，而是彼此依賴、相互影響，對跨界旅游區的人地關系地域系統產生著深遠影響。若政區位勢強化了“行政區經濟”，則很可能會使人地關系地域系統出現不和諧、不健康狀態，反之，則有可能促進人地關系地域系統和諧。隨著全域旅游和自駕游深入發展，旅游者跨區域進行旅游活動的傾向日益明顯，亟須打破行政壁壘，開展區域旅游資源協同保護與利用，促進跨界旅游區人地關系地域系統和諧發展。
（二）推進行政區劃調整是推動跨界旅游區協同發展的實踐路徑
行政區劃的調整和區域協作機制的建立，均能夠調節政區位勢，削弱“行政區經濟”的剛性約束作用，實現跨界旅游區一體化管理和發展。在有條件且有必要的地方，推進行政區劃調整是推動跨界旅游區協同發展的基本路徑，這種情況多見于生態功能與旅游功能復合區，主要模式有：
1.局部地區行政隸屬關系變更與行政區劃整合，即推進行政區與功能區范圍盡可能重疊，以提升生態、旅游等功能一體化管治水平。例如，2004年，云南省將原隸屬于洱源縣的江尾鎮（后更名為上關鎮）、雙廊鎮劃入大理市，使整個洱海及其岸線由大理市統一管理，進一步推進了洱海生態系統改善和旅游發展。
2.行政建制合并，即設立行政區對旅游區進行統一管理。例如，1987年11月，國務院批復撤銷徽州地區、屯溪市和縣級黃山市，設立地級黃山市。1988年4月，地級黃山市正式成立，黃山旅游區整體納入黃山市管理。
3.通過行政區劃拆分與重組，使得生態-旅游區在同一個行政區內。例如，原巢湖市行政區劃拆分之后，巢湖統一歸屬合肥市管理，巢湖旅游區與行政區劃耦合度大幅提升。
4.撤縣（市）設區，打破行政區劃內部壁壘，強化跨界旅游區統籌管理。例如，2016年，淮安市撤銷洪澤縣設置洪澤區，強化了地級市對洪澤區的管理，將洪澤湖納入市級層面統一規劃與管理，優化提升了湖區生態環境保護修復和旅游資源整體利用水平。
（三）構建區域旅游合作機制是推動跨界旅游區協同發展的必要措施
通過行政區劃調整實現跨界旅游區協同發展是一種非常理想的、全面的整合狀態。但是，行政區劃調整涉及國家戰略、經濟社會發展、國防建設等各個方面，且行政區劃變更成本較高，也可能會帶來其他風險。此外，每個跨界旅游區的空間尺度、形成原因、自然基礎、社會經濟發展格局都是不同的，不需要也不能都采用行政區劃調整的模式。因此，對于絕大多數跨界旅游區，需要采取非必要不調整行政區劃的思路，通過構建區域旅游合作機制來調和政區位勢的差異，適度削弱“行政區經濟”，推動跨界旅游區協同發展。具體包括：
一是對跨界旅游區實行統一規劃、保護與開發。由上級政府統籌協調，統一編制資源保護利用規劃，統一謀劃區域生態安全、旅游業、社會經濟發展，以及基礎設施網絡建設，推進跨界旅游區綠道和步道網絡化、均衡化，實現跨界旅游區設施互聯互通，完善客流互送措施，在資源環境保護的基礎上促進區域旅游協同發展。
二是建立利益共享的平臺和治理機制，推進跨界旅游區利益相關者的協調共贏。判別和分析跨界旅游區多主體的矛盾焦點和主要問題，分析跨界旅游區形成的歷史根源，重點研究協同發展過程中利益相關方的競爭與合作，以利益共享為目標開展頂層設計，因地制宜，做好相關案例的具體分析，搭建利益共享的平臺（如企業平臺、管理平臺等），謀求利益共贏點，建設利益共享網絡，推動生態產品價值實現。
三是遵循市場規律推進跨界旅游區各區域錯位發展，打造差異化的產品，聯合打造旅游品牌。旅游區主要是面向市場的，因而跨界旅游區治理要遵循市場規律，在客源、產品、品牌營銷上形成協同，如推進旅游客流、旅游企業、旅游產品等的互聯互通，構建內部各個區域之間差異互補的產品體系，推進旅游品牌建設的聯動。在互聯網時代更應該推進跨界旅游區線上旅游營銷網絡、旅游企業網絡的整合，從線上和線下將跨界旅游區協同發展向縱深推進。
四是構建跨界旅游區所涉行政區的政府合作機制和政策保障措施。構建跨界旅游區的政府協調機制與合作平臺，破除不同行政主體合作動力不足的體制機制弊端，從管理體制、經營體制、投融資體制等方面制定跨界旅游區的政策保障機制，探索區域或者次區域旅游合作的資金保障和項目建設政策，推動跨界旅游區的資源一體化保護與利用。
王甫園 王開泳 寧志中（作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所）
來源：中國旅游報2023年8月25日第3版