公共文化服務中政府主體地位及其實現形式
孟曉雪
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摘要：公共文化服務具有雙重屬性， 一方面是政府公共服務職能的重要組成部分， 另一方面是塑造公共文化引領主流文化的重要手段 這種雙重屬性決定了政府是公共文化服務的天然的和最重要的主體， 卻不是唯一的主體 因此， 公共文化服務中政府的主體地位體現在政策制定 資金和制度保障， 扶持和培育其他主體， 完善績效評估制度等宏觀方面；具體的公共文化服務職能， 如文化產品和服務的提供應該交由公益性文化事業單位和其他社會力量。
關鍵詞：公共文化服務；政府；主體地位；實現形式
作者簡介：孟曉雪，歷史學博士，中央文化和旅游管理干部學院科研處副研究員（北京）
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隨著我國經濟社會的發展， 推進公共文化服務， 滿足公民的文化需求， 成為我國建設服務型政府和全面建成小康社會的重要手段和目標 與其他公共服務不同， 公共文化服務的內容是文化產品及服務， 這使公共文化服務具有了特殊性 在文化體制改革的背景下， 政府的文化職能面臨著從辦文化向管文化的轉變 因此， 分析政府在公共文化服務中的定位和職責， 是制定公共文化服務相關政策的基礎和起點， 具有特別重要的意義。
一、公共文化服務的雙重屬性和政府的主體地位
公共文化服務是建設公共文化的重要保障，是滿足公民公共文化需求的基本手段。現階段，我國學者對公共文化服務的定義主要有兩種。一種定義側重于公共文化服務的公共性，將公共文化服務區別于以市場方式提供的文化產品和服務，認為公共文化服務是政府及其他公共部門提供的服務。這種定義從經濟學角度出發，認為公共文化服務是“不以營利為目的，基于社會效益，提供非競爭性、非排他性的公共文化產品的資源配置活動”［1］。第二種定義則認為公共文化服務既包括提供公共文化產品和服務，還包括文化政策 (包括文化相關法律、法規、政策等) 和文化市場監管服務［2］。這種定義的出發點是管理學 雖然出發點不同，但這兩種定義都從政府職能的角度強調政府在公共文化服務中的主導作用。但從另一個角度來看，也都忽略了公共文化服務本身具有的文化性以及其附屬的意識形態屬性。
公共文化服務可以從兩個層面理解。一方面，就其服務屬性而言，公共文化服務是政府公共服務的重要組成部分，與教育、衛生、體育等其他服務一樣，公共文化服務是政府的一項重要職能，是政府滿足公共需求的必然要求。另一方面，從公共文化內涵及其功能角度而言，公共文化服務提供的內容是文化藝術類產品和服務，具有意識形態的屬性，因此，公共文化服務具有文化導向性，對整個公共文化發展、社會文化乃至國家文化塑造，進而推動社會進步具有十分重要的意義。概括起來，公共文化服務是由政府和其他公共部門生產或提供的，以滿足公眾基本文化需求為目的，進而以提高公眾文化素質和文化生活水平為目的的公共文化產品和服務的總稱。在這一過程中，引領主流文化，塑造文化認同貫穿始終。
公共文化服務不僅具有管理學意味，而且還是政治學和社會學的范疇，這決定了政府是公共文化服務的天然主體。首先，公共文化服務的雙重屬性決定了政府必須充分發揮主體作用。從公共服務職能角度看，政府是公共文化服務最重要的決策者和供給者；從文化發展角度看，作為公共文化服務的最重要的提供者，政府在公共文化塑造方面具有天然的優勢，擔負著構建文化認同、弘揚健康文化和主流文化、維護國家文化安全的重要責任。其次，市場本身所具有的缺陷需要政府發揮主體作用。市場無法保障社會公正，依靠市場經濟自身規律容易導致唯利是圖，這一點在文化上顯得尤為明顯。若放任自流，文化庸俗化現象將會凸顯。再次，公共文化服務運行的復雜性要求政府必須發揮宏觀管理職能與其他公共服務相比，公共文化服務分類和運行更復雜，受到經濟、社會影響更大。只有發揮政府的文化宏觀管理職能，才能全面考察公共文化服務需求，針對地區和人群發展的不平衡，制定全面合理的文化政策。
政府是公共文化服務天然的主體，在很大程度上發揮著文化導向性的作用，但這并不意味著政府是唯一主體，公民個人、企業和非營利組織都是公共文化服務的重要主體。文化的特殊性決定了公共文化服務必然走社會化發展之路。只有充分實現了公民和其他社會力量參與的公共文化服務，才能充分保障國家文化發展和公共文化服務目標的實現。
二、政府公共文化服務主體地位的實現形式
政府是公共文化服務的最重要主體，但不是唯一的主體。這種作用的發揮依賴于明確政府職能定位，不缺位、不越位。在我國服務型政府建設和文化體制改革的大背景下，政府在公共文化服務中的主體地位主要應該體現在定政策、建平臺，引導公眾充分表達并滿足其基本公共文化需求，并在這一過程中實現先進文化的引導作用。這既完全區別于我國傳統文化事業管理體制，也不同于西方國家的“民間主導”模式。具體來說，政府主體地位的實現形式主要有以下六個方面。
第一，確定文化發展戰略。文化改革發展的目的是要提高民族文化創造力和凝聚力，激發文化活力，提高公民文化素質，塑造共同的價值觀。“政府實施公共文化服務職能，首先就應確定文化發展戰略和核心價值理念，提出文化發展的宗旨、原則和目標等，并以此為指導制訂公共文化政策。”［3］在全球化的大背景下，傳承民族文化，弘揚主流健康文化，打造公平的文化發展環境，是政府責無旁貸的職責。
第二，制定公共文化政策和發展規劃。制定公共文化政策是政府公共文化服務職能的核心。政策為公共文化發展提供制度保障，體現著公共文化發展的方向和目標。因此，政府對文化的宏觀管理主要應該體現在文化政策的制定和落實上，必須根據當前國家戰略和經濟社會發展水平，出臺宏觀文化政策，制定相應公共文化發展規劃。
第三，保障文化經費投入。這是公共文化發展的根本保障。現階段，經費投入是政府履行公共文化服務職能的重要手段。公共文化服務的公共性決定了政府在文化基礎設施建設、文化產品和服務供給等方面都要提供相應的資金保障。在這一過程中，保障公共文化服務的均等化更是要求政府投入大量資金。但是，受我國經濟社會發展水平、文化需求多樣性等方面的限制，僅僅依靠公共財政難以滿足公共文化服務的需求。因此，政府應該出臺政策鼓勵社會力量參與公益性文化事業，拓寬資金渠道。
第四，搭建公共文化發展平臺。具體來說，公共文化發展平臺包括公共文化服務決策規劃、實施管理和監督評價制度平臺，公共文化項目招投標、投融資及其他相關信息的交流平臺，以及相關信息技術研發平臺等各類公共文化服務平臺。公共文化發展平臺在公共文化服務中具有十分重要的作用，搭建這類平臺是政府的重要職責之一。平臺建設是公共文化服務機制良好運行的基礎，也是政府職能現代化的重要體現。簡言之，政府要搭建各種社會力量參與的平臺，共同推動公共文化服務。
第五，鼓勵、扶持其他公共文化服務主體。隨著市場經濟的發展和社會力量的不斷壯大，充分發揮公民個人和各類社會組織的作用，成為構建現代公共文化服務體系的重要內容。政府扶持其他公共文化服務主體的方式主要有兩種：一是政府出資直接設立公共文化服務機構，即設立公益性文化事業單位；二是政府采取相應措施，出臺財政稅收、準入登記等扶持政策，鼓勵、扶持社會公共文化服務力量發展，引導其參與公共文化服務。
第六，完善公共文化服務績效評估制度。績效評估是公共文化服務質量的重要衡量標準，對評價整個公共文化服務的投入產出效率具有至關重要的意義。現代政府的一個重要職能是對公共服務的財政資金投入進行績效評估，因此當前我國政府公共文化服務主體地位也體現在加強文化服務績效評估方面。“針對公共文化服務的性質和特點，科學設立公共文化服務發展的指標，廣泛吸收社會人士組成相關委員會，對公共文化服務的重大決策、行動、項目進行評議、決策、跟進、追蹤及考評，保證各項公共文化服務實現效益最大化，并對政府公共文化服務政策及實施過程進行總結與反思，更好地加以改進。”
三、公益性文化事業單位在公共文化服務中的地位和作用
基于我國的特殊國情，考察公共文化服務中政府的主體作用，無法回避文化事業單位。如前所述，政府公共文化服務主體地位主要體現在政策制定、平臺搭建等宏觀方面，而直接的公共服務職能，如公共文化服務產品和服務的提供，則在很大程度上依賴于文化事業單位。
文化事業單位是我國事業單位的一種形式。總體來說，文化事業單位是指基于社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他社會組織舉辦的，從事文化活動并提供相應產品和服務的社會組織。近年來，我國行政體制改革和文化體制改革的重要內容就是重新理順政府和文化事業單位的關系，實行政事分開，改變事業單位單純作為政府附屬機構的現象。文化體制改革將文化事業單位分類管理，分別建成不同的市場主體，分為“公益性文化事業單位”“實行事業體制企業化運行單位”“確定為企業的單位”三種類型。在公共文化服務語境下探討的文化事業單位，主要指公益性文化事業單位。公益性文化事業單位的主要職能是向社會和公民提供公共文化服務，主要目標是讓公眾享有平等的、開放的公共文化產品和服務。
經過一輪文化體制改革之后，在我國現行文化宏觀管理體制下，文化系統歸口管理的公益性文化事業單位主要包括各級政府興辦的文化館( 站) 、圖書館、博物館、美術館等為公眾提供公共文化服務的部門。在當前我國文化改革發展實踐中，這些單位仍然是公共文化服務的主干力量和公共文化產品的主要供給者。這既是現實的考慮，也是文化發展的要求。從現實角度來說，公共文化服務體系建立在傳統文化事業單位體制之上，這也使得當前公共文化資源的主體部分仍然是公益性文化事業單位；從文化發展要求來看，公益性文化事業單位可以為公眾提供最基本的文化保障，提供僅靠市場機制無法滿足的特殊文化需求，如農民工和殘疾人的文化需求。這些作用在強調文化發展公平性和普惠性的階段顯得尤為重要。
公益性文化事業單位供給公共服務的實現形式主要有以下三方面。第一，公共文化產品和服務生產。公益性文化事業單位擔負著一定的公共文化產品生產功能，其生產的公共文化產品以傳播先進文化為主要內容，體現著國家對文化的引導，這是其他社會組織生產的文化產品難以替代的。公益性文化事業單位生產的公共文化產品，在內容上有鮮明的特色，不同于市場生產的文化產品。同時，公益性文化事業單位還承擔著生產和提供基礎性文化產品的重要職責，其生產的文化產品要體現公平性、廣泛性和易獲得性，在滿足社會群體基本文化需求方面具有不可替代的作用。第二，公共文化產品和服務供給。公益性文化事業單位主要通過公共文化產品供給實現其公共文化服務職能。目前，我國大多數公共文化設施都歸口公益性文化事業單位管理。公共文化設施一方面為公眾提供享受公共文化服務的空間和設備，另一方面還是公共文化產品和服務的重要載體。這就決定了公益性文化事業單位擔負著當前我國大部分的公共文化產品和服務供給的任務。第三，公民與政府溝通的平臺。公益性文化事業單位通過提供公共文化服務建立平臺，溝通政府與企業、政府與社會、政府與市場，使社會文化資源在市場機制的作用下形成新的整合。從這個角度來說，公益性文化事業單位也是實現主流文化與大眾文化和諧發展的主要渠道。公益性文化事業單位通過供給蘊含主流文化意義的文化產品和服務，在引導大眾文化發展方面發揮著至關重要的作用。
公益性文化事業單位的公共文化服務職能是政府職能的延伸。黨的十八屆三中全會提出構建現代公共文化服務體系的目標，強調進一步實現政府職能的轉變，深化文化事業單位內部改革，探索建立法人治理結構。這些目標為下階段公共文化服務發展指明了方向，也提出了更高的要求。在公眾文化需求日益增長的今天，明確公共文化服務是政府的基本職責，但政府不是公共文化服務的唯一主體，在此基礎上進一步理順政府和公益性文化事業單位、政府和社會力量、公益性事業單位和其他社會力量的關系，是推動現代文化服務體系建設的最基本環節。
參考文獻：
［1］周曉麗，毛壽龍．論我國公共文化服務及其模式選擇［J］．江蘇社會科學，2008(1) :90－95．
［2］夏國鋒，吳理財．公共文化服務體系研究述評［J］．理論與改革，2011(1):156－160．
［3］張波．政府公共文化服務職能創新研究［D］．長春：吉林大學行政學院，2009．
原載：河南教育學院學報( 哲學社會科學版) 第34卷第1期 2015年1月