整合資源 提升效能

——嘉興市文化館“中心館-總分館服務(wù)體系”建設(shè)

馬學(xué)文 段俊杰

一、案例背景

近年來(lái)，地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門加大政策支持和資金投入力度，文化館（站）設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不斷完善，服務(wù)條件顯著改善，但仍存在縣級(jí)館服務(wù)能力不強(qiáng)、縣域內(nèi)公共文化資源缺乏整合、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)發(fā)展不均衡等突出問(wèn)題。文化館總分館制是破解這些問(wèn)題的有效途徑。《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，文化館總分館制建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)，對(duì)于有效整合公共文化資源、提高公共文化服務(wù)效能、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源向基層傾斜和延伸具有重要的推動(dòng)作用。

嘉興市以創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)為契機(jī)，大膽探索城鄉(xiāng)一體化“中心館—總分館服務(wù)體系”（簡(jiǎn)稱“總分館制”），形成了可借鑒、可復(fù)制、可推廣的“嘉興模式”。嘉興市文化館總分館服務(wù)體系以文化館中心館—總館—分館—支館四級(jí)體系為基本架構(gòu)，以“人”為核心，以“兩員”隊(duì)伍為紐帶，以《嘉興市文化館總分館服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)》和《文化館總分館服務(wù)體系管理規(guī)范》為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一網(wǎng)點(diǎn)布局、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)字服務(wù)、統(tǒng)一效能評(píng)估、統(tǒng)一下派上掛，深化會(huì)議聯(lián)席、活動(dòng)聯(lián)辦、培訓(xùn)聯(lián)做、平臺(tái)聯(lián)建、場(chǎng)地聯(lián)用“五聯(lián)”工作機(jī)制，形成“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、服務(wù)基層”的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制。

二、嘉興市文化館“中心館 - 總分館服務(wù)體系”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法

（一）頂層設(shè)計(jì)

1. 體系架構(gòu)

嘉興文化館總分館體系以縣域?yàn)榛締卧钥h（市、區(qū)）文化館為總館，鎮(zhèn)（街道）綜合文化站為分館，村（社區(qū)）文化活動(dòng)中心（文化禮堂）為支館，形成“人員互通、設(shè)施成網(wǎng)、資源共享、服務(wù)聯(lián)動(dòng)”的文化館總分館服務(wù)體系。在“大嘉興”范圍內(nèi)，以嘉興市文化館為中心館，聯(lián)結(jié)起7個(gè)相對(duì)獨(dú)立的總分館體系，形成覆蓋全市的中心館—總分館服務(wù)體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市總分館開展公共文化服務(wù)，切實(shí)保障基層群眾在參與公共文化活動(dòng)、進(jìn)行公共文化鑒賞等方面的基本文化權(quán)益。

2. 保障措施

（1）組織保障。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加大改革力度，統(tǒng)籌推進(jìn)文化館總分館制。在制度設(shè)計(jì)研究和海鹽縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2015年 4月，嘉興市政府下發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化文化館總分館服務(wù)體系的實(shí)施意見》，并召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)向全市推廣。目前，覆蓋全市的中心館—總分館服務(wù)體系已經(jīng)形成。

（2）經(jīng)費(fèi)保障。在日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源不變的情況下，增設(shè)專項(xiàng)資金并納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，用于總分館體系內(nèi)資源調(diào)配和體系化運(yùn)行。建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制，制定并實(shí)施《嘉興市文化館總分館服務(wù)體系專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用辦法》，重點(diǎn)保障總分館體系的平臺(tái)建設(shè)、資源調(diào)配、隊(duì)伍培訓(xùn)和作品創(chuàng)作等方面的支出。

（3）人員保障。配齊配好“兩員”隊(duì)伍，加強(qiáng)基層工作力量。加強(qiáng)“兩員”培訓(xùn)、管理和考核，提升專業(yè)化水平。文化下派員采用4天在基層、1天在文化館的“4+1”工作模式；鼓勵(lì)村級(jí)文化專職管理員根據(jù)需要錯(cuò)時(shí)安排工作時(shí)間。2017年1月，市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層公共文化“兩員”隊(duì)伍建設(shè)的意見》，進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化保障。

（4）制度保障。建立文化館總分館聯(lián)席會(huì)議制度、理事會(huì)制度、績(jī)效評(píng)估制度、崗位能手評(píng)比制度等，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，提升綜合效益。

（二）經(jīng)驗(yàn)做法

1. 一個(gè)核心理念

在嘉興市文化館總分館體系建設(shè)進(jìn)程中，始終貫穿以“人”為紐帶，充分發(fā)揮“人”的力量的核心理念。嘉興市高度重視基層文化人才隊(duì)伍建設(shè)，在全市推廣“兩員”制度，建立基層文化人才網(wǎng)絡(luò)體系，統(tǒng)籌管理基層文化隊(duì)伍，提升基層文化人才的專業(yè)性，促進(jìn)基層文化管理的專業(yè)化，全面加強(qiáng)農(nóng)村文化工作力量。

2. 兩項(xiàng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

嘉興特制定出臺(tái)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，進(jìn)一步明確各層級(jí)文化館（站）的主要職能，全力實(shí)現(xiàn)文化館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

（1）制定《嘉興市文化館總分館服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)》。在嘉興市政府《關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化文化館總分館服務(wù)體系的實(shí)施意見》（嘉政辦發(fā)〔2015〕26 號(hào)）文件中同時(shí)下發(fā)《嘉興市文化館總分館服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)》（暫行），保障嘉興市文化館總分館服務(wù)體系提高綜合服務(wù)效能、規(guī)范內(nèi)部管理。《標(biāo)準(zhǔn)》一是明確界定體系內(nèi)各級(jí)文化館功能；二是明確各項(xiàng)基本公共文化服務(wù)的數(shù)量和水平，在原有職能的基礎(chǔ)上突出文化館總分館服務(wù)體系的特點(diǎn)，并對(duì)數(shù)字文化服務(wù)、人才培訓(xùn)、創(chuàng)新研究提出更高要求；三是固化服務(wù)效能指標(biāo)、人員經(jīng)費(fèi)保障制度、運(yùn)行機(jī)制等主要指標(biāo)和基本制度。

（2）制定《文化館總分館服務(wù)體系管理規(guī)范》。為固化嘉興文化館總分館服務(wù)體系現(xiàn)有成果，提升服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)持續(xù)發(fā)展，嘉興于2015年制定出臺(tái)市級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范《文化館總分館服務(wù)體系管理規(guī)范》，規(guī)定了文化館總分館服務(wù)體系的組織架構(gòu)、硬件建設(shè)要求、人員配備與管理、服務(wù)內(nèi)容及要求、運(yùn)行管理要求，適用于城鄉(xiāng)文化館總分館服務(wù)體系的管理及運(yùn)行。

3. 三大信息平臺(tái)

嘉興市文化館總分館服務(wù)體系充分發(fā)揮“文化有約”平臺(tái)、嘉興市文化館網(wǎng)站、《嘉興公共文化》期刊三大信息平臺(tái)的作用，提升基層公共文化服務(wù)的信息化水平，促進(jìn)均等化。

借助“文化有約”項(xiàng)目平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與需求無(wú)縫對(duì)接，開辟文化禮堂點(diǎn)單服務(wù)等 4個(gè)大類 80個(gè)左右小項(xiàng) 500多個(gè)場(chǎng)次的免費(fèi)公益培訓(xùn)以饗大眾。建設(shè)數(shù)字化文化館，線上線下并舉，讓文化館走進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代”。

打造包括嘉興市數(shù)字文化館、微博、微信公眾號(hào)、app移動(dòng)終端等的內(nèi)容綜合、服務(wù)集成的數(shù)字文化館公共服務(wù)平臺(tái)，收集全市文化館公共文化服務(wù)信息資源，形成各類數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)提供網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、展覽展示、情景體驗(yàn)等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享、互聯(lián)互通。

《嘉興公共文化》2016年改版后，增強(qiáng)了刊物的導(dǎo)向性、理論性、服務(wù)性、實(shí)踐性和交流性；2017年，增設(shè)“總分館說(shuō)”版塊，突出呈現(xiàn)嘉興市文化館總分館的建設(shè)舉措與成效。

4. 四級(jí)體系建設(shè)

（1）中心館

嘉興市文化館在地區(qū)館職能基礎(chǔ)上，組建規(guī)劃協(xié)調(diào)中心、業(yè)務(wù)支持中心、人才培訓(xùn)中心、創(chuàng)新研究中心和數(shù)字服務(wù)中心等五大中心，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)文化館（站）“統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)、統(tǒng)一調(diào)配資源、統(tǒng)一輔導(dǎo)培訓(xùn)”，全面推動(dòng)文化館總分館服務(wù)體系的實(shí)施。

（2）總館

各縣（市、區(qū)）文化館在中心館指導(dǎo)下全面參與中心館活動(dòng)及全市面上的資源調(diào)配，協(xié)調(diào)各分館間的資源配送，開展好文化骨干培訓(xùn)、文化產(chǎn)品策劃、設(shè)備設(shè)施統(tǒng)籌、資金政策保障、數(shù)字文化服務(wù)等工作，并成立相應(yīng)的內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)編制發(fā)展規(guī)劃、下派業(yè)務(wù)干部、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)分館隊(duì)伍、統(tǒng)籌活動(dòng)開展、支撐分館服務(wù)等職能。

（3）分館

鎮(zhèn)（街道）分館按照總分館制的要求，在總館的指導(dǎo)下履行免費(fèi)開放等職能，開展好文化藝術(shù)輔導(dǎo)、文化活動(dòng)實(shí)施、文化項(xiàng)目承辦、特色文化建設(shè)等工作，自主開展具有地方特色的群眾文化活動(dòng)。

（4）支館

支館在分館的指導(dǎo)下結(jié)合“文化禮堂”建設(shè)開展延伸服務(wù)。加強(qiáng)管理村級(jí)公共文化設(shè)施，確保文化陣地長(zhǎng)期正常、免費(fèi)開放；創(chuàng)作編排具有本地特色的文藝節(jié)目；根據(jù)村民需求組建培育文藝團(tuán)隊(duì)，組織開展健康有益的文體活動(dòng)，豐富基層群眾的業(yè)余文化生活；宣傳黨的各項(xiàng)方針政策，用先進(jìn)文化引領(lǐng)人、凝聚人、激勵(lì)人。

5.“五聯(lián)”機(jī)制

發(fā)揮中心館輻射帶動(dòng)作用，深化會(huì)議聯(lián)席、活動(dòng)聯(lián)辦、培訓(xùn)聯(lián)做、平臺(tái)聯(lián)建、場(chǎng)地聯(lián)用“五聯(lián)”工作機(jī)制，形成“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、服務(wù)基層”的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制。

（1）會(huì)議聯(lián)席：建立文化館總分館館長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，每季度一次，交流、商討、策劃全年工作與相關(guān)項(xiàng)目的開展。

（2）活動(dòng)聯(lián)辦：由各文化館聯(lián)合組織、策劃、舉辦演出、比賽、“文化下鄉(xiāng)”、“文化走親”、展覽等公共文化活動(dòng)，為廣大群眾提供優(yōu)秀的文化產(chǎn)品和服務(wù)。

（3）培訓(xùn)聯(lián)做：分類開展文化館（站）干部、基層群眾業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)骨干培訓(xùn)和公益性文藝培訓(xùn)，提升素質(zhì)與能力，帶動(dòng)基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目，擴(kuò)大影響力。

（4）平臺(tái)聯(lián)建：依托“文化有約”平臺(tái)健全完善市縣文化館各類公益性文化服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)人才互動(dòng)、活動(dòng)互補(bǔ)、網(wǎng)上互聯(lián)，優(yōu)化配置市縣兩級(jí)文化資源，實(shí)現(xiàn)共建共享，提高文化資源與信息的利用率。

（5）場(chǎng)地聯(lián)用：挖掘市縣文化館場(chǎng)地、空間資源，以方便、就近為原則，統(tǒng)籌館舍功能設(shè)施及場(chǎng)地，進(jìn)一步拓展文化陣地，豐富活動(dòng)內(nèi)容，推進(jìn)免費(fèi)開放工作。

三、亮點(diǎn)與成就

（一）體系亮點(diǎn)

自2013年起，嘉興市在全市推廣文化員下派制度及村（社區(qū)）文化專職管理員制度（即“兩員”制度），形成“總館館長(zhǎng)→分館館長(zhǎng)→支館干事”三級(jí)組織體系，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制、體系化的運(yùn)行，來(lái)提高服務(wù)效能，促進(jìn)公共文化服務(wù)在全市范圍內(nèi)的均衡發(fā)展。

“兩員”制度即總館以增加編制或勞務(wù)購(gòu)買服務(wù)方式統(tǒng)一招聘、聘用文化下派員，下派到區(qū)域內(nèi)各分館，從事文化藝術(shù)創(chuàng)作、表演和輔導(dǎo)培訓(xùn)，整理、研究和開發(fā)地方民間文化藝術(shù)等工作；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用勞務(wù)購(gòu)買方式，統(tǒng)一招聘、聘用文化專職管理員，下派到村文化活動(dòng)中心，從事村級(jí)公共文化設(shè)施管理、培育業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)、開展群眾文化活動(dòng)等工作。文化下派員延伸了總館的資源、產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)和規(guī)范，文化專職管理員為加強(qiáng)農(nóng)村文化陣地的長(zhǎng)效管理，維護(hù)和保障農(nóng)村群眾的基本文化權(quán)益提供了必要的人才保障。

（二）績(jī)效成就

1. 設(shè)施成網(wǎng)

嘉興市文化館總分館服務(wù)體系覆蓋了“市-縣-鎮(zhèn)-村”四個(gè)層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了文化館（站）的互聯(lián)互通和設(shè)施、服務(wù)、資源的網(wǎng)絡(luò)體系，服務(wù)范圍延伸到最基層，貫通了體系的“最后一公里”，促進(jìn)了全市文化館服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化。

2. 資源共享

經(jīng)費(fèi)投入、文化人才、場(chǎng)地設(shè)備、精品節(jié)目、文藝團(tuán)隊(duì)等資源在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享共用，并通過(guò)數(shù)字化資源庫(kù)和公共文化服務(wù)平臺(tái)整合公共文化信息資源，有效對(duì)接群眾需求，發(fā)揮資源合力，提升資源使用效能，實(shí)現(xiàn)文化資源的全覆蓋。

3. 人員互通

通過(guò)創(chuàng)造性地實(shí)施“兩員”制度，建立基層文化人才網(wǎng)絡(luò)體系，統(tǒng)籌管理基層文化隊(duì)伍，增加了農(nóng)村基層公共文化資源和服務(wù)總量，提升了產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提高了服務(wù)的均等化水平，有效對(duì)接群眾文化需求。

4. 服務(wù)聯(lián)動(dòng)

通過(guò)文化館總分館服務(wù)體系，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同層級(jí)文化館（站）的職能，實(shí)現(xiàn)了文化館系統(tǒng)整合、上下貫通。通過(guò)“五聯(lián)”機(jī)制和“兩員”隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)服務(wù)聯(lián)動(dòng)。

文化館總分館制是在《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》發(fā)布實(shí)施下，針對(duì)我國(guó)新時(shí)代公共文化服務(wù)供給不充分、不平衡的新矛盾，進(jìn)行供給側(cè)改革的新舉措。總分館服務(wù)體系建成后，2017年全市總分館服務(wù)體系組織演出、展覽、培訓(xùn)總場(chǎng)次約2.5萬(wàn)場(chǎng)次，參與總?cè)藬?shù)約500萬(wàn)人次，舉辦各類活動(dòng)總量較2012年增長(zhǎng)87.26%，受益群眾增長(zhǎng)達(dá)169.98%，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，受益群眾規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。實(shí)踐證明，文化館總分館制的實(shí)施和完善，能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求，能保障人民群眾的基本文化權(quán)益。

四、主要特點(diǎn)

嘉興文化館總分館服務(wù)體系在中心館的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和輻射帶動(dòng)作用下，形成“統(tǒng)一網(wǎng)點(diǎn)布局、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)字服務(wù)、統(tǒng)一效能評(píng)估、統(tǒng)一下派上掛”的特點(diǎn)。

1.統(tǒng)一網(wǎng)點(diǎn)布局。在全市范圍內(nèi)，按照服務(wù)人口和服務(wù)半徑來(lái)布局設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)，使設(shè)施形成網(wǎng)絡(luò)。各縣（市、區(qū)）結(jié)合各地實(shí)際，在不低于全市標(biāo)準(zhǔn)的要求下，制定本地區(qū)的公共文化網(wǎng)點(diǎn)布局要求。

2.統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制定文化館總分館管理服務(wù)規(guī)范，建立和執(zhí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化。

3.統(tǒng)一數(shù)字服務(wù)。以嘉興市數(shù)字文化館為平臺(tái)，整合全市各級(jí)文化館的數(shù)字文化服務(wù)功能，用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)傳輸手段，將公共文化資源配送到基層，實(shí)現(xiàn)服務(wù)方式、服務(wù)手段的數(shù)字化。

4.統(tǒng)一效能評(píng)估。中心館對(duì)全市文化館總館、總館對(duì)分館進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，制定自上而下、以效能為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

5.統(tǒng)一下派上掛。實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）文化館向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站下派1名文化員和每個(gè)村（社區(qū)）配備1名文化專職管理員全覆蓋。實(shí)行“縣聘鎮(zhèn)用、鎮(zhèn)聘村用”的雙重管理模式，以“人”為紐帶，建立起各級(jí)文化館（站）間的緊密聯(lián)系。

五、經(jīng)驗(yàn)啟示

1.總分館制應(yīng)選擇“合適的”地域單元和管理層級(jí)。文化館總分館制本質(zhì)上是一個(gè)區(qū)域性公共文化服務(wù)體系，要遵循“合適的”地域單元和管理層級(jí)，發(fā)揮最佳效能。

2.總分館制的核心是以統(tǒng)一管理為手段提升服務(wù)效能。一級(jí)政府或多級(jí)政府建設(shè)一個(gè)“文化館群”，以人財(cái)物的統(tǒng)一管理或參與管理為手段，改變了“一級(jí)政府辦一個(gè)文化館”，公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)各自為政，封閉管理，孤島運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)政策標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，資源的共建共享，活動(dòng)的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，最終促進(jìn)服務(wù)效能的提升。

3.總分館制的本質(zhì)是組織體制和運(yùn)行機(jī)制的變革。總分館體系是需要從政府層面推進(jìn)的組織體制和運(yùn)行機(jī)制的變革，強(qiáng)調(diào)體系內(nèi)的統(tǒng)籌和統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)資源和服務(wù)的共建共享、聯(lián)動(dòng)流動(dòng)。

4.總分館制推進(jìn)實(shí)施必須強(qiáng)化“四個(gè)堅(jiān)持”。一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)。“政府主導(dǎo)”是中辦、國(guó)辦《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確提出的基本原則之一。《公共文化服務(wù)保障法》進(jìn)一步明確了政府在公共文化服務(wù)中的職責(zé)，成為剛性要求；二是堅(jiān)持改革創(chuàng)新。以制度設(shè)計(jì)研究為引領(lǐng)，根據(jù)實(shí)際探索不同模式的總分館制，創(chuàng)新服務(wù)方式和手段，并引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與；三是堅(jiān)持市縣聯(lián)動(dòng)。要統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，落實(shí)責(zé)任、明確職責(zé)，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和保障力度，形成工作合力；四是堅(jiān)持文化惠民。要建立以需求為導(dǎo)向、有效對(duì)接群眾需求的公共文化服務(wù)供給體系，提高服務(wù)效能。

原載《文化建設(shè)案例選編》，光明日?qǐng)?bào)出版社，2019年。