立足地方實際 完善組織架構

——溫州市圖書館法人治理結構建設

孟曉雪

黨的十九大報告提出中國特色社會主義新時代深化文化體制改革、堅定文化自信的新理念、新要求。公共文化機構法人治理結構改革是新時代深化文化體制改革的重點任務，也是新一輪事業單位改革的切入點和突破口。溫州市圖書館自 2014年 2 月開展法人治理結構改革，立足當地實際，以理事會建設為核心，不斷完善組織架構，理順內外關系，重點推進溫州市圖書館基金會建設和溫州市圖書館品牌建設，成為全國公共文化機構法人治理結構改革的典型。

一、建設背景

法人治理結構（Corporate Governanee 或 Corporate Governance Structure）指的是由利益相關方共同參與治理的組織架構和運行機制。我國公共文化機構法人治理結構改革的核心內容是通過建立理事會、監事會，從而吸納社會各界力量參與公共文化機構的決策和管理，提高公共文化機構的服務水平和運行效率。

法人治理機構建設是我國公共文化機構改革的重要方式和手段。當前我國公共文化機構仍然存在行政化、管辦不分、效能不高、活力不足、監督機制不健全等問題。建立法人治理結構，是轉變政府職能、實現管辦分離的重要內容和途徑。首先，有助于促進公共文化機構機制的創新。建立法人治理結構，可以通過明確理事會的決策地位，推進公共文化機構自我管理，自我發展。其次，有助于擴大公共文化服務的社會參與。在我國，公共文化服務的根本目的是滿足人民群眾的公共服務需求，公眾享有參與管理公益事業的權利。法人治理結構建立后，理事會成為連接公眾與公共文化機構之間的橋梁，通過吸收外部人員參加理事會，擴大參與機構決策和監督的人員范圍。第三，有助于實現內部監督與外部監管的結合。通過明確理事會和管理層的職責權限和運行規則，可以實現組織內部決策權與經營權的適度分離，有利于進一步完善公共文化機構的激勵約束機制，提高決策質量和運行效率。

近年來，中央高度重視公共文化機構法人治理結構改革，出臺一系列政策鼓勵和引導公共文化機構建立法人治理結構。2014年，原文化部重點推進了公共文化機構法人治理結構試點工作，在全國遴選了一批公共文化機構作為首批法人治理結構的試點。2017年3月1日正式實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二十四條規定：“國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和公眾參與管理。”2017年 9 月，中宣部、原文化部、中央編辦、財政部、人力資源和社會保障部、國家文物局、中國科協等七部門聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，要求到2020年底，全國市（地）級以上規模較大、面向社會提供公益服務的公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術館等公共文化機構，基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構。2017年11月頒布實施的《中華人民共和國公共圖書館法》將“建立健全法人治理結構”作為重要條文。至此，在公共文化機構中建立法人治理結構作為一項基本文化制度固定下來，并通過國家立法的形式得到保障。

溫州市圖書館是集文化、教育、科研、休閑等功能于一體的大型現代化公共圖書館，是浙江省文明單位、浙江省社科普及示范基地，2018 年 5月被評定為國家一級圖書館。為進一步推進公共文化機構機制改革，激發機構活力，2014 年 2月，溫州市圖書館作為首批浙江省法人治理結構試點單位，啟動了法人治理結構改革工作。同年6月成立理事會，開始按新的管理模式運作。溫州市圖書館法人治理結構改革以來，有效地提升了機構活力，提高了公共文化服務效益，推動了社會參與。

二、基本做法和主要特點

理事會建設是當前我國公共文化機構法人治理的核心。溫州市圖書館抓住理事會建設這一核心，不斷深化改革，推動理事會在人事管理、財務管理、事務管理和基金會管理等方面的權利取得關鍵突破，切實發揮理事會參與決策和監督職能。其主要做法如下：

1.公開招募吸納社會理事。理事成員是理事會組建的關鍵。為確保理事參與主動性、來源廣泛性和成員代表性，溫州市圖書館面向社會公開招募理事，最大限度地吸引各階層代表加入理事隊伍。第一屆理事會成員13名，其中主管局委派1名、市圖書館代表2名，社會代表10名（其中工商企業界代表3名，文化教育界代表3名，讀者代表3名和圖書館志愿者代表1名）。理事會選舉溫州總商會副會長李國勝為理事長，溫州晚報高級編輯鄭雪君為副理事長。溫州市圖書館理事會中，由社會公開招募而產生的理事所占比重之大，不僅是溫州市圖書館在理事會改革中對自身的一大突破，也是目前全國公共文化機構推進法人治理結構改革進程中的一大突破。

2.制定完善《溫州市圖書館章程》。章程是法人治理結構的制度載體和運行的基本準則。《溫州市圖書館章程》規定了理事的來源和名額，明確了理事會的人、財、事權，厘清了政府主管部門、理事會、管理層三者的責權關系。《章程》規定，理事會由 9-15名理事組成，其來源與名額、產生方式為：主管部門委派代表 1名；圖書館行政主要負責人為當然理事；圖書館職工代表 1名，由圖書館職工大會選舉產生；其他理事由文化教育、工商企業、普通讀者、文化志愿者構成，產生方式為面向社會公開招募，最后經主管局審核通過產生，其中2名以上必須是市級以上黨代表、人大代表或政協委員。這一是明確了理事面向社會遴選的原則，二是保障了主管部門和圖書館行政管理人員的權利，三是對面向社會招募的理事設定了必要條件。《章程》充分發揮了制度設計和規范的功能，成為理事會運行的基礎性保障。

3.充分發揮理事會的決策職能。理事會是否能切實發揮決策職能是法人治理結構改革是否成功的重要標志。溫州市圖書館理事會從一開始就不僅僅是“橡皮圖章”，而是享有重大事項的決策權。依照《溫州市圖書館章程》相關要求，理事會在圖書館建設發展規劃、重大項目、重要服務、大項經費開支、薪酬分配等事項上享有決策權。具體權限體現在以下幾個方面：一是人事管理方面，理事會可以提名圖書館館長、副館長人選，可參與圖書館中層競聘工作，參與圖書館新進員工招聘崗位、招考專業、招考范圍等相關報考條件的設置；二是財務管理方面，理事會參與圖書館下一年度的財政預算審核，同時對本年度的財政投資執行情況進行審議，提出資金調整的合理化建議，50萬以上的貨物采購、100萬以上工程類項目實施，必需向理事會進行匯報審議批準后方可進行；三是干部考核方面，參與圖書館領導班子上級評議工作和中層干部考核，負責圖書館財政投資項目的績效考核，并對績效進行審議。

4.健全監督管理制度。制定了《工作報告制度》、《決策失誤追究制度》《信息公開制度》《績效評價制度》等四項制度，理事會定期向市文廣新局報告工作，并成立監事會，成員由市財政局、主管部門、圖書館各派1名，讀者代表2名，共5人組成，每年對理事履職情況進行考評，對決策失誤理事追究相應責任。

溫州市圖書館的改革對推動公益性文化事業單位法人治理結構改革工作發揮了積極示范作用。具體來說，其主要特點體現在三個“突破”上。一是理事會理事產生方式的突破：面向社會公開招募。目前，國內推行法人治理結構改革的公共文化服務機構，大部分理事會成員都由舉辦單位及理事單位推薦產生。為了真正吸納社會人士參與圖書館管理，溫州市圖書館以面向社會公開招募的方式吸引各階層市民代表加入理事隊伍，以確保理事會成員結構的“多元性”、來源的“廣泛性”、身份的“公開性”和公眾的“參與性”。二是理事會理事構成的突破：社會代表比例大。經主管部門和有關部門評審，通過與擬招募對象面談，按照熱心程度、履職能力、閱歷及業界威望等要素進行審核篩選，確定理事會成員構成。在首屆理事會全部13名理事中，而通過社會公開招募的理事占10席。理事會成員中由社會公開招募而產生的理事所占比重之大，不僅是溫州市圖書館在理事會改革工作中對自身的一大突破，也是目前全國文化事業單位推進法人治理結構改革進程中的一大突破。三是理事會運行管理的突破：享有重大事項決策權。依照《溫州市圖書館章程》賦予理事會的職權，理事會負責審議圖書館發展年度規劃、文獻采集、規章制度、公共服務、財務預決算、貨物采購和工程類項目實施，負責監督管理層并參與管理層的任免。

三、主要成效

整體來說，法人治理結構的建立有效促進了溫州市圖書館事業的發展。在理事會的推動下，溫州市圖書館推進了“溫州市圖書館事業發展基金會”建設，在基金會的支持下，推出了“城市書房”等一系列品牌活動，使圖書館事業形成良性發展。

一是理事會推動設立“溫州市圖書館發展基金會”。2015 年，由溫州市圖書館理事成員發起成立了“溫州市圖書館事業發展基金會”，并向市財政申請注入200萬元政府資金用于基金會原始注冊資金。2015年12月原始注冊資金到位，成功注冊成立“溫州市圖書館發展基金會”。100萬元，另一位理事承諾每年捐贈50萬元作為基金會的持續發展基金會。同時，理事會制訂了基金會的宣傳和實施方案，面向一定對象或組織開展動員和宣傳，鼓勵更多的社會企業和個人向溫州市圖書館發展基金會捐贈資金，使溫州市圖書館基金會在捐贈經費來源上更加廣泛，捐贈資金數量上持續擴充。在資金使用上，基金會建立嚴格的審批制度，明確經費用于溫州公共圖書館服務體系的現代化建設、獎勵在圖書館事業發展中有突出貢獻的先進集體和個人、全民閱讀文化宣傳及普及工作、國內外公共圖書館事業的交流培訓活動等，為溫州圖書館事業和各項公共文化服務發展提供資金支持。同時，設立基金會項目投資專家委員會，由部分是理事和社會相關人士共同組成，為基金會科學合理地投資提供決策。

二是理事會推進圖書館內部機制的完善。法人治理結構改革后，圖書館的內部運行機制也需適應新的形勢。溫州市圖書館于 2015年 8 月啟動單位內部機制改革，建立以崗位管理、全員聘用、績效考核三項制度為核心，以年度考核、績效工資、聘期評議、崗位競聘等相關機制為配套的事業單位綜合管理體系，真正實現制度化管理，此舉使崗位和職稱能上能下，能者勤者多酬，打破了長期存在大鍋飯的現象，有效提高了圖書館員工的服務意識，激發了工作熱情。此外，在理事會的提議下，溫州市圖書館通過了ISO9001質量體系認證，使圖書館管理更加規范，服務更加優質，使圖書館事業進入一個全新的格局。

三是理事會推動公共文化服務效能提升。理事會成立以來，溫州市圖書館不斷豐富個性化閱讀服務項目，提高常規閱讀活動質量，2014年至今，年均接待讀者344.98萬人次，外借書刊286.73萬冊次，舉辦各類活動400余場次，效益空前。同時，堅持創新服務理念，探索建設國家公共文體服務體系示范項目，其組織建設的以城市書房、城市書站、城市書吧、掌上“溫圖”為主體的“城市書網”公共圖書館現代服務模式被列入“第三批全國公共文化服務體系示范項目”，開辟了社會參與公共文化建設新模式。其中，“城市書房”書房建設成為溫州市公共文化服務體系建設的一大亮點。自2014年推出第一家城市書房以來，到2018年10月，溫州已在全市建成開放64家城市書房和40家百姓書屋，滿足了市民精神文化需求。2017年4月，溫州市圖書館通過理事會推動和基金會運作，成立溫州讀書會聯盟，面向社會公開招募素心讀書會、甌之聲讀書會等讀書團體100余家，定期走進各大圖書館、城市書房、文化驛站等公共閱讀空間，針對不同社會群體開設“享閱讀”“眾閱讀”“她閱讀”等讀書欄目，在線上、線下開展各類沙龍、閱讀、講座等。截至2018年12月，在聯盟的組織和引領下，百家讀書會開展常規讀書活動2192場，線上線下參與人數達 112021人次。

四、啟示與思考

通過法人治理結構改革，溫州市圖書館搭建起立法人治理結構框架，建立了基本工作機制，并在許多方面進行了改革嘗試，取得了良好的效果，推動了溫州市公共文化服務體系建設的健康發展。在這一過程中，得到了如下啟示：

首先，法人治理結構建設不能一蹴而就。文化事業單位法人治理結構建設是當前文化體制改革的一項全新探索和實踐，也是一項長期的任務。溫州市圖書館法人治理結構建設取得成效，但也仍然存在內部機制未捋順、配套制度不健全等問題。比如，在人事方面，理事會無權參與編內員工的招錄；在現有財政制度與工作實際需要矛盾和制約比較突出的時候，理事會的調節作用常常受限。同時，由于理事會的外部理事對圖書館的前瞻性發展問題相對缺乏研究，在涉及圖書館的重大問題時，仍需要由管理層根據章程規定，提交理事會審議，導致目前還是管理層主導下面的理事會，離理事會領導下的館長負責制還有很大的距離。如何突破現有人事、財政體制，真正落實法人自主權，仍舊是當前法人治理結構建設工作的難點和關鍵。真正讓法人治理結構落到實處，仍然需要創新發展思路，繼續深化改革。

其次，法人治理結構建設要因地制宜。公共文化機構法人治理結構改革目的是吸引社會力量參與公共文化機構建設，激發機構活力，實現多元共治。只有立足地方，因地制宜，才能真正有效地推進法人治理結構建設。溫州市民營經濟發達，企業捐贈支持公共文化機構的意愿強烈。溫州市圖書館法人治理結構建設立足溫州實際，理事會構成中社會理事占比大，溫州商會的副會長擔任理事長，理事會發起成立，并負責管理運行溫州市圖書館發展基金會，吸納社會捐贈，共同推動溫州市公共文化服務體系的建設。在理事會的推動下，溫州市圖書館形成了“城市書房”、讀書會聯盟等一系列品牌項目和活動，提高了公共文化服務效能。

第三，法人治理結構建設要完善配套機制。法人治理結構改革需要一整套配套機制來保障，需要進一步轉變政府職能，改革機構內部運行機制，在人、財、物管理方面進一步創新。溫州市圖書館在理事會成立后，主動適應新形勢，創新內部運行機制，成立決策咨詢委員會，成立讀者監督團，在人事招聘、績效工資和資金使用上不斷擴大法人自主權，吸引社會資金發展圖書館事業，通過品牌項目和活動整合社會資源，為推進全國公益性文化事業單位法人治理結構改革提供借鑒和參考。

原載《文化建設案例選編》，光明日報出版社，2019年。