公共文化設施社會化管理見成效
——北京海淀區北部文化中心管理與運營
田甜
海淀區北部文化中心總建筑面積 8.8萬余平米，由檔案館、文化館、圖書館和溫泉中心四部分組成，新文化館、圖書館總建筑面積為4.4萬余平方米。在沒有人員編制的情況下，海淀區采取社會化、專業化運營，破解矛盾，創新機制，加強監督，嚴格考核，取得了好的效果，為周邊群眾建設了一個現代、時尚、綠色、高品質的公共文化空間。
一、案例背景
海淀區地域面積430平方公里，南北相距30公里，區級公共文化設施都在南部建成區，無法覆蓋北部農村地區和科技企業，服務能力與人民群眾旺盛的文化需求不相適應。2013年8月，海淀北部文化中心動工。按照通常規律，4萬多平米的文化館、圖書館，管理人員需要150人以上的編制。根據國務院嚴控地方政府機構編制總量、確保財政供養人員只減不增的要求，海淀區新館沒有一個編制。
在新建的海淀北部文化中心實行社會化、專業化運營是中央要求和時代發展的必然趨勢。2015年8月起，海淀區文化委、區財政局和區文化館、圖書館開始推進海淀區公共文化設施社會化運營的實踐探索。
二、海淀區北部文化中心管理與運營
（一）基本情況
海淀區邀請國家圖書館、北京大學、北京市文化局、首都圖書館等諸多專家，進行了多次社會化服務外包的討論，推進在區級層面達成共識。在北京市文化局的支持下，由專家起草了服務要求，在服務內容、工作標準和崗位描述時反復斟酌、逐一研究，并請律師把關。服務外包的經費按照文化館國家一級館的標準進行測算，與區財政局細化崗位設置、人員經費。最后，通過嚴格的政府采購程序，采取競爭性磋商的方式，確定了海淀北部文化中心文化館、圖書館的兩個服務供應商。
在文化館、圖書館的《競爭性磋商文件》中規定，第一年為試運營，要求圖書館到館人數25萬人、文化館15萬人，保障全年無障礙、零門檻開放，提供免費的基本服務項目和輔助服務項目，主要原則是： “以國家一級館的要求實現服務創新。在海淀區文化館、圖書館一級館的基礎上，高起點起步，在更新服務理念、提升服務效能、挖掘海淀地方特色方面有新創舉。”文件規定了北部文化中心文化館、圖書館的服務目標、服務期限、服務內容及主要社會效益指標，不僅對每類工作任務的質量進行描述，也對每個工作崗位的職責和數量進行了明確規定。
（二）管理與運營方式
1. 團隊建設
在《文件》和合同中，根據國家一級館的標準制定了《海淀區北部文化中心文化館服務外包項目崗位需求描述》《海淀區北部文化中心圖書館服務外包項目崗位需求描述》。每一類崗位分別就崗位職責、任職條件、考核標準進行了詳盡的職責和工作數量描述。
（1）圖書館
圖書館崗位包括管理崗位、專業技術崗位、工勤技能崗位，設置了文獻整理、文獻流通、閱讀推廣等十二類崗位。根據第六次《文化部辦公廳關于開展第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作的通知》國家地市級一級館的要求，大學本科及以上學歷員工應占比為40%，專業人員應占總人數的70%。
截至到2017年7月，在崗職工53人，其中首都師范大學、北京理工大學等高校畢業的本科以上員工30人、占比54%，專業技術崗位51人、占比96%。圖書館在較短時間里，形成“五部一室”的組織架構，服務理念作為員工培訓的重要內容。
（2）文化館
文化館設置了藝術培訓、流動服務、宣傳推廣等十類崗位，配齊業務人員包括聲樂、指揮、舞蹈、戲劇、書法、美術、文學、器樂、理論研究、燈光音響等學科的同時，開展十項以上的專業培訓。
截至到2017年6月，全館員工共計43人，其中中央美術學院、中央民族大學等高校畢業的業務人員29人，具有本科以上學歷的20人，占比68%，根據群眾需求臨時招聘的輔導教師在 10人以上。
2. 政府監管
海淀北部文化中心文化館、圖書館實際上是不設編制的新文化館和圖書館，肩負著弘揚社會主義核心價值觀、滿足群眾日益增長的文化需求之重任。在對北部文化中心文化館、圖書館的管理過程中，區文化委始終堅持政治監督、行政監督、財政監督、紀檢監督、社會監督等全方位監督管理。
（1）加強政治監督
在合同中明確規定：“乙方向甲方提供的相關服務、組織的讀者服務、展覽、培訓等項目必須遵守國家的法律、法規、政策，堅持社會主義先進文化的方向。”“服務內容違反國家法律法規，危害國家文化安全，產生不良社會影響，甲方直接解除合同，并追究乙方法律責任。”
文化建設就是意識形態建設，必須用社會主義核心價值觀來加強陣地建設。區文化委主要領導和主管領導定期向兩個運營團隊的主要負責人宣講有關國家公共文化建設重要會議精神、黨的路線方針政策，用多種方式傳達部署重大任務，特別是對兩館舉辦的重大活動都進行政治導向和主要內容的嚴格審核，確保政治方向必須正確。
區文化委黨總支按照中央和市區委關于加強非公有制企業和社會組織黨的建設有關文件精神，推動全面從嚴治黨責任向非公企業延伸。目前北部文化館有8名黨員、圖書館有10名黨員，為了培養核心戰斗力，黨總支指導北部兩館成立了臨時黨支部。文化館臨時黨組織組織黨員學習黨章，要求在思想上與黨中央保持一致。在工作中，提倡發揮黨員的先鋒模范作用，并對非公企業優秀黨員進行表彰。
（2）加強紀檢監督
區文化委紀檢組配合中心工作，先后兩次與北部文化館、圖書館兩位館長進行廉政談話，全面了解新館的運行情況，提出要端正服務態度、細化服務內容、加強政風行風建設、嚴守制度規章等紀律和作風要求。組織文化委的黨風政風監督員到兩館進行調研，實地查看新館設施設備運行狀況、體驗服務項目內容、感受服務質量態度。對兩館提出的有關問題，也積極幫助探尋解決對策和措施，并提出加強隊伍建設、提升服務質量、加強宣傳拓展社會知情面、公共文化服務多向青少年傾斜等建議。
（3）加強財務監督
區文化委要求北部兩館要建立健全各自的財務管理制度，并將制度建設列入到了考核指標中。為了確保合同約定事項的高質量完成，全年兩館履約合同款分五次進行支付，比一般服務合同付款次數多、間隔短，目的就是為了在分段考核中能及時發現場館運營管理中存在的問題，并提出整改建議。多次小額度付款，從技術上防止資金被擠占、挪用的風險，確保了財政資金的安全有效。
在每次支付合同款項前，區文化委均要求服務商提供服務項目明細、工作項目總結等資料，審核通過后才予以支付下一階段服務費。由直接管理轉為間接管理，有利于規范企業運營管理，確保各項工作的有序開展。
（4）加強業務監督
文件指標的基礎考核和平時工作計劃完成情況是主要的考核指標，主要有以下方式：
a. 每月上報總結和工作計劃，定期監管。每月26日前兩館向區文化委公共文化科上報下月工作計劃，包括活動內容和培訓內容，公共文化科和主管主任進行審查和指導，并通過場館的滾動大屏、海淀公共文化微信號向群眾開展菜單式的公示。兩館開展大型活動必須提交活動方案、安保措施等材料，主管領導審核批準后方能執行，確保不出現意識形態問題和安全事故。
b. 每季度上報績效和人員到崗報表，跟蹤管理。為實時掌握兩館運行情況、多種渠道及時了解兩館的履責情況，要求兩館定期上報績效情況，一旦出現未按規定履責情況，及時給予函告并約談運營公司主要領導；兩館重大人事變動必須要向區文化委提交申請；主要負責人和業務骨干必須參加區文化委組織的業務研討、學習培訓等活動，確保運營團隊核心能力提升。
c. 依靠專家，提升核心業務能力。作為全國最大規模的整體服務外包項目，既面臨新館的試運營，也面臨新的團隊組建以及服務任務的完成，依靠專家力量隨時把脈矯正也是區文化委進行業務管理的重要手段。先后邀請國際圖聯委員、北京大學信息情報中心教授、清華大學建筑系教授、國家圖書館研究員、首都圖書館館長、東莞圖書館館長、杭州圖書館館長等專家召開多次現場會議，就新館設施建設、運營管理、服務方式創新進行具體指導，切實提升各種能力。
d. 依托海淀區圖書館、海淀區文化館進行業務指導。充分發揮體制內兩個中心館的業務指導作用，不斷提升北部兩館的服務能力。在兩館開館之初，中心館在北部兩館的功能布局、部室設置、培訓課程設置、招生等方面進行了全方位的指導和幫助，確保了順利開館。還將北部兩館員工培訓納入中心館的培訓體系，先后組織北部兩館人員參加了首都圖書館、北京市文化藝術中心組織的多期業務培訓。中心館針對兩館的業務建設采取實地檢查、聽取工作匯報等形式及時給予指導和建議。針對北部文化中心網絡不穩定問題，多次協調區經信辦、首都圖書館專業人員實地研究，保障了圖書館網絡的正常運行和業務開展。
（5）開展第三方評估
2017年3月，區文化委委托第三方對海淀區的公共文化設施進行調查，通過《海淀公共文化服務群眾滿意度與需求調研報告》對中心進行評估，評估內容包括基礎文化設施、文化設施開放時長、服務態度、業務能力、責任值守、服務對象意見收集、文化活動豐富程度、服務公示效果、基層文化單位群眾意見收集等。
3. 嚴格考核
在服務期滿后，2017年7月和2018年7月，根據《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫[2014]37號）、《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》（國辦發〔2015〕37號）、《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》（財綜 [2016]54號）及《海淀區政府采購工作操作執行規程》等政策文件要求，區文化委與財政局業務科室及文化委紀檢組長、主管領導、行政管理科室、事業單位主要領導組成聯合考察組對北部文化中心圖書館、文化館運行進行了年度履約情況考核。嚴格按照《競爭性磋商文件》中相關要求進行考核，制定了履約考核的方式及打分標準。
區文化委在學習落實財政部、民政部《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》的基礎上，參照了國家公共文化服務體系示范區中期督查的方式，借鑒無錫新區文化館、圖書館的一些做法，制定了考核方案。考核由第三方暗訪提供的群眾滿意度調查報告、合同執行情況考評兩部分組成，均采取百分制（其中，在合同執行情況考核標準中為鼓勵外包企業的創新和優秀履約，設置了10分的加分部分，總分共110分）。第三方公司群眾滿意度調查、合同執行情況考評兩項考核得分乘以權重相加為最終考核得分。根據“要側重服務對象對公共文化服務的滿意度評價”的意見精神，第三方公司群眾滿意度調查權重設置為40%。因群眾滿意度調查已由第三方零點有數公司提前開展，以其調查報告為依據。
考核前，區文化委制定了《海淀北部文化中心文圖兩館社會化運營合同期滿考核工作方案》，提前向北部兩館下發了《關于開展海淀北部文化中心文圖兩館社會化運營合同期滿考核工作的通知》，制作了《海淀北部文化中心圖書館合同執行情況考評得分登記表》。
考核組由區文化委主任陳靜擔任組長，邀請了北京市交響樂團書記黃海燕（原北京市文化局公共文化處處長）、首都圖書館副館長鄧菊英等長期從事公共文化的專家，區文化委主管領導、紀檢組長，區財政局相關部門負責人，海淀區文化館、圖書館館長等9人為考核組成員。
考核組嚴格按照工作方案及相關指標要求展開考核。首先認真聽取了北部文化中心文化館、圖書館負責人關于一年來運行情況的匯報，之后檢查了兩館的檔案資料，對北部文化中心圖書館兩大類、31項指標和文化館 10大類、41項指標檔案資料逐一認真核查和嚴格評估，并就資產管理、隊伍建設、核心業務數據等現場詢問了兩館負責人，對照標準嚴格打分。最終得分為考核組每位成員打分的平均分值?？己诉^程由區文化委紀檢組長張樹杰全程監督，考核打分表、綜合得分表均由考核組全部成員簽字、認可。
三、主要特點
（一）破解矛盾，提升服務效能，拓展潛在市場
海淀北部文化中心的新機制破解了文化事業單位編制短缺、人員老化、服務效能不高的矛盾。運營主體充分發揮了企業機制靈活、執行力強的優勢，每月定期公布活動安排，并根據群眾需求增減或拓展活動項目，大大提升了服務效能，群眾滿意度高。開館兩年來，呈現出強大活力，文化館、圖書館每周開放時間分別延長到84小時和76小時；到館人數220萬人次；舉辦活動近800場次；接待海內外參觀學習考察160批次，得到全國同行的高度關注，已經獲得多個發展機會，拓展了運營企業的潛在市場，發揮了社會化管理運營的孵化器作用。
（二）創新機制使管理方式更為科學
北部文化中心沒有一個編制，主要通過合同管理，依靠兩個運營團隊、相關政策和專家隊伍，按照一級館達標和示范區創建要求進行新的管理方式的探索。政府從繁瑣的人員管理中解放出來，努力朝著契約化、制度化、專業化管理方向發展。創新的政府管理方式，實現文化事業從“辦”到“管”的真正轉變。
（三）大大節省財政資金
海淀區文化館建筑面積7471平米，在職員工59人，僅人員經費每年即為1145萬元，北部文化中心文化館建筑面積15000平米，在職員工38人，全部人員和活動經費共為997萬元。
海淀區圖書館建筑面積5400平方米，在職員工42人，人員經費共831萬元，北部文化中心圖書館面積29000平米，在職員工53人，全部人員和活動經費共790萬元。
兩相比較不難看出，在場館面積擴大一倍或數倍的情況下，政府投入北部文化中心的資金大為降低，而服務效能卻得到各方一致好評。
四、啟示與思考
1. 大膽探索公共文化設施社會化管理運營的新途徑與新模式，同時注重兩種機制并存下，運營企業科學汲取體制內外的優勢。政府購買企業服務，保障了企業人員的經費和必要成本，提供適當的管理費用，企業運營公共文化設施，無需“找市場”，而是要把社會效益放在首位，樹立為民服務的文化情懷，將全部精力投放到提供優質服務上。同時，運營企業直接代表政府服務公眾，需要學習體制內體系化的管理和辦事程序，融入主流核心價值觀，不斷完善代表政府服務公眾的職能。
2. 結合本地現有資源和區域特色資源打造特色公共文化設施。海淀區北部文化中心社會化管理的每一個環節都結合海淀區的地域特色文化和獨特的理念進行了精心設計，充分運用了北京市及海淀區優質文化資源，極大地滿足了群眾多方面的文化需求，給北部人民帶來了身心愉悅，增強了獲得感和幸福感。在實際工作中，要切實了解當地資源優勢和人民群眾之間的關系，切記一味效仿，不顧實際。
3. 恰當選擇服務合同期限。根據現行《招標法》，每三年需要進行一次招標，政府以短期合同的形式購買服務，政府和企業都具有主動權，企業具有危機感，有利于企業保持服務水平，但是作為運營企業必然缺乏穩定感，也較難以形成真正的文化品牌。北部文化中心在運營過程中十分注重建立自己的文化品牌，通過召開專家座談會，進行案例分析，探索建立可持續的發展機制。社會化運營的管理方式對政府文化管理部門是一項全新的工作，機遇和挑戰并存。我國地域廣闊，城鄉發展、東中西部發展不太均衡，不同地區、不同層級的公共文化設施應當根據自身實際，努力理清發展方向，制定階段性目標，早日實現“根本性”轉變。
原載《文化建設案例選編》，光明日報出版社，2019年。